Efast um niður­stöðu héraðs­dóms í Hvamms­virkjunar­máli

Dr. Hafsteinn Dan Kristjánsson birti í gær grein á vef tímarits Lögréttu, félags laganema við Háskólann í Reykjavík, sem ber yfirskriftina „Hvammsvirkjunarmálið. Hversu sannfærandi er lagatúlkun héraðsdóms?“.

Í grein sinni rekur Hafsteinn þá niðurstöðu héraðsdóms, sem komst að því að í lögum um stjórn vatnamála væri ekki viðhlítandi stoð fyrir því að veita Umhverfisstofnun heimild til breytinga á vatnshlotinu í Þjórsá, vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun. 

Héraðsdómur hafi komist að því að skýr og ótvíræður vilji löggjafans hefði staðið til þess að undanskilja vatnsaflsvirkjanir frá lagaákvæði sem gerir Umhverfisstofnun kleift að heimila slíka breytingar sem hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfismarkmiðum laganna. Þá ályktun byggði dómurinn á breytingartillögu sem umhverfisnefnd Alþingis lagði til á frumvarpi til laganna, sem þingið samþykkti, sem og nefndaráliti umhverfisnefndar. 

„Af þessum sökum hefði ekki verið unnt að túlka lagaákvæðið til samræmis við EES-rétt að mati héraðsdóms og það þótt lagaákvæðinu hefði beinlínis verið ætlað að innleiða 7. mgr. 4. gr. vatnastjórnunartilskipunarinnar en það ákvæði nær til vatnsaflsvirkjana,“ skrifar Hafsteinn.

Með öðrum orðum hafi breyting á frumvarpinu í meðförum þingsins leitt til misræmis á milli lagaákvæðisins og þess ákvæðis tilskipunarinnar sem því er ætlað að innleiða.

Skýra skuli lög til samræmis við EES-rétt

Í grein sinni fer Hafsteinn um víðan völl, og bendir meðal annars á 3. grein laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, en hún segir:

„Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“

Hafsteinn bendir á að af þeirri reglu leiði að túlka beri íslensk lagaákvæði til samræmis við EES-rétt að því marki sem það er mögulegt. Bendir hann í því samhengi meðal annars á meginreglu EES-réttar um samræmisskýringu, sem sé sjálfstæð frá reglu 3. greinar laganna um EES. Samkvæmt henni beri landsdómstólum „að beita viðurkenndum lögskýringaraðferðum landsréttar og ganga eins langt og framast er unnt“ til þess að markmið EES-reglu náist.

Langt frá því að vera ómöguleg túlkun

Eftir að hafa rökstutt að túlka beri lagagreinina um heimild Umhverfisstofnunar til samræmis við EES-rétt skoðar Hafsteinn hvort orðalag greinarinnar komi í veg fyrir slíka túlkun. 

„Samkvæmt orðalagi ákvæðisins teljast aðildarríki ekki brotleg gegn tilskipuninni þótt umhverfismarkmiðum vatnshlots sé ekki náð þegar ástæðurnar eru „nýjar breytingar“ (e. new modifications) á hlutbundnum einkennum yfirborðsvatns eða „breytingar“ (e. alterations) á hæð m.a. grunnvatns. Orðalag tilskipunarinnar er fremur órætt eða loðið. Hafa verður það í huga þegar metið er hvort unnt sé að túlka a-lið 1. mgr. 18. gr. laganna til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar,“ skrifar Hafsteinn.

Þegar orðalag tilskipunarinnar sé borið saman við lagaákvæðið, eins og það hljómar eftir breytingar þingsins, verði varla dregin sú ályktun að ómögulegt sé að túlka íslenska lagaákvæðið til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar. Þar skipti einnig mái að hvorki orðalag ákvæðisins í frumvarpinu, né í gildandi lögum, séu samhljóma ákvæði tilskipunarinnar. 

Hafsteinn kemst að þeirri niðurstöðu að orðalag íslenska ákvæðisins útiloki ekki túlkun til samræmis við EES- rétt, en bendir þó á að héraðsdómur byggir ekki á því að slík túlkun hafi verið ómöguleg. 

„Þvert á móti verður ráðið af héraðsdóminum að orðalag a-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna sé ekki eins skýrt og æskilegt væri.“

Mikið þurfi að koma til

Næst víkur Hafsteinn að nefndaráliti umhverfisnefndar þingsins, en til þess er vísað þegar dómurinn kemst að þeirri niðurstöðu að skýr og ótvíræður vilji löggjafans hafi staðið til þess að vatnsaflsvirkjanir skyldu ekki falla undir ákvæðið. Kannar hann sérstaklega hvort önnur lögskýringarsjónarmið en þau sem hann hafði þegar rakið bendi skýrt og ótvírætt til annarrar niðurstöðu, og að þau vegi svo þungt að ekki sé hægt að túlka ákvæðið með öðrum hætti. 

„Til að mynda yrði lagaákvæði ekki túlkað til samræmis við EES-rétt þegar löggjafinn hefur beinlínis eða með berum orðum tekið fram að víkja skuli frá EES-rétti eða tekið skýra og ótvíræða afstöðu til efnisatriðis sem felur í sér slíkt frávik. Sé afstaða löggjafans hins vegar óljós, tvíræð eða loðin verða ekki dregnar ályktanir á þeim grundvelli sem verður ljáð slíkt vægi að talið verður ómögulegt að túlka lagaákvæði til samræmis við EES-rétt,“ skrifar Hafsteinn.

Rekur Hafsteinn fordæmi úr Hæstarétti, sem hefur talið að leiða verði beint af lögum ef vilji löggjafans er sá að víkja frá skuldbindingum EES-samningsins, og ekki sé nægjanlegt að slíkt verði aðeins ráðið af lögskýringargögnum. 

Þá segir hann að telja verði að túlkun til samræmis við EES-rétt vegi sérstaklega þungt þegar lagaákvæði er beinlínis ætlað að innleiða EES-reglu. 

Óskýr vilji og loðinn

Í lokaorðum greinarinnar segir Hafsteinn að vilji löggjafans virðist fremur „óskýr og loðinn“, og í það minnsta ekki það skýr og ótvíræður að ekki hefði mátt túlka lagaákvæðið til samræmis við EES-rétt andspænis slíkum meintum vilja, líkt og ákvæði tilskipunarinnar og meginregla EES-réttar um samræmisskýringu áskilji. 

 Sé fallist á það segir Hafsteinn að tveir túlkunarkostir séu fyrir hendi. Við þessar aðstæður samræmist það betur lögskýringarreglu 3. greinar EES-laga, eins og hana beri að túlka, að velja þann kost sem leiði til þeirrar niðurstöðu að EES-regla hafi verið réttilega innleidd. Það eigi ekki síst við þegar lög eru beinlínis sett til þess að innleiða umrædda reglu. 

Þar hafi einnig þýðingu að hvorki verði ráðið með skýrum og ótvíræðum hætti út frá orðalagi íslenska lagaákvæðisins né nefndaráliti umhverfisnefndar að ætlunin hafi verið að víkja frá EES-rétti. 

„Hafi misskilnings gætt af hálfu umhverfisnefndar um inntak EES-réttar að þessu leyti mælir það ekki með því að túlka lagaákvæði ekki í samræmi við EES-rétt. Misskilningur leiðir almennt ekki til þess að skýr og ótvíræður vilji hafi verið fyrir ákveðinni niðurstöðu sem misskilnings gætir um.“

Landsvirkjun geti látið reyna á bætur

„Teljist óljóst orðalag lagaákvæðis og loðin ummæli í nefndaráliti nægjanleg til að víkja frá túlkun lagaákvæðis til samræmis við EES-rétt, sérstaklega þegar lagaákvæði er beinlínis ætlað að innleiða EES-reglu, verður vart önnur ályktun dregin en að vægar kröfur séu gerðar í þeim efnum í framkvæmd,“ skrifar Hafsteinn.

„Reynist það vera niðurstaðan, t.d. á æðra dómstigi, kann að koma til skoðunar með sjálfstæðum hætti hvort túlkun dómstóls brjóti að þessu leyti í bága við meginreglu EES-réttar um samræmisskýringu og þá trúnaðarskyldu sem liggur henni að baki. Við framangreindar aðstæður kann sá aðili sem telur sig hafa orðið fyrir tjóni af rangri innleiðingu á EES-reglu, eftir atvikum samkvæmt túlkun dómstóla, að láta reyna á hvort uppfyllt séu skilyrði skaðabótaábyrgðar. Ekki verður tekin nein afstaða til þess hér hvernig skilyrðin horfa við þessu máli.“