Þjóðaröryggishætta Nýja Land­spítalans

Þann 16. júní 2023 birtist í Viðskiptablaðinu grein með fyrirsögninni: “Vitlausasta ríkisframkvæmd Íslandssögunnar”. Þar eru raktar dæmalausar hrakfarir í framkvæmdum hjá Nýjum Landspítala ohf (NLSH ohf). Þó ýmislegt hafi verið skrifað um þessar dæmalausu framkvæmdir og starfssemi NLSH ohf þá eru lýsingar í þessari grein á hrakförum þessa opinbera félags og framkvæmdum á Nýjum Landspítala algerlega með ólíkindum.

Ef þetta mál er skoðað nánar kemur þó í ljós að við Íslendingar höfum séð ýmislegt í opinberum framkvæmdum sem er ekki til fyrirmyndar, en saga NLSH ohf er orðin að kennslubókardæmi um hvernig kerfi getur brugðist algerlega þegar ábyrgð, fagmennska og gagnsæi víkja fyrir pólitískum tengslum og óljósum ferlum.

Þetta er ekki bara um eitt verkefni eða einn stjórnanda. Þetta er um hvernig íslenska stjórnsýslan hefur skapað aðstæður þar sem einn aðili getur safnað saman valdi, fjármunum og verkefnum undir sig án þess að þurfa að sýna fram á árangur, áætlanir eða ábyrgð.

1. Upphafið: Opinbert hlutafélag með tvöfalt hlutverk

NLSH ohf var stofnað með lögum árið 2010 til að annast undirbúning og útboð stórra sjúkrahúss framkvæmda fyrir ríkið. Það var ekki óeðlilegt hlutverk fyrir opinbert félag að tryggja að ríkið fengi hagkvæmar, faglegar og gagnsæjar lausnir.

En nokkrum árum síðar var félaginu einnig falið að taka að sér hlutverk aðalverktaka í sama verkefni. Þar með varð sami aðili bæði verkkaupi og verktaki. Þetta er gegn öllum framkvæmdavenjum og reglum í opinberum innkaupum samkvæmt:

1)Stjórnsýslulögum nr. 37/1993 (kröfur um málefnaleg sjónarmið og jafnræði),

2)Lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 (kröfur um samkeppni og gagnsæi),

3)ISO 9001 og ISO 21500 (alþjóðlegir staðlar um verkefnastjórnun),

4)Almennum verkfræðilegum viðmiðum um aðskilnað hagsmuna.

Þegar verkkaupi og verktaki eru sami aðilinn er enginn sem heldur hinum til ábyrgðar. Enginn sem metur frammistöðu og enginn sem stöðvar ferlið þegar allt er komið í óefni.

2. Engir samningar, engar áætlanir — og engin ábyrgð

Í viðtali við fjölmiðla fyrir stuttu staðfesti framkvæmdastjóri NLSH ohf að engir bindandi samningar væru til um verklok Nýja Landspítalans og að verkefnið myndi tefjast um að minnsta kosti fimm ár til viðbótar. Þetta bættist við margra ára seinkun sem þegar var orðin.

Í viðurkenndum og löglegum byggingaframkvæmdum er þetta óhugsandi. Áætlanir og samningar eru grunnstoðir bygginga-verkefnastjórnunar (Construction Management).

Án þeirra er ekki hægt að: 1) meta framvindu, 2) bera saman kostnað við áætlun, 3) greina frávik, 4) eða krefjast úrbóta.

Þegar engin áætlun er til, þá er enga áætlun hægt að brjóta. Þetta er einföld en mjög hættuleg staðreynd sem hefur nú þegar valdið Íslenska ríkinu miklu tjóni.

3. Kostnaður fer úr böndunum

Kostnaður við verkefnið hefur hækkað þrefalt eða fjórfalt frá upphaflegri áætlun eins og rakið var í grein Viðskiptablaðsins. Þetta er ekki alveg óþekkt í stórum framkvæmdum, en það sem er óvenjulegt við verkefni NLSH ohf er að: 1) engin bindandi kostnaðaráætlun var til - til að byrja með, 2) engin bindandi endurskoðuð áætlun hefur verið lögð fram, 3) engin óháð marktæk úttekt hefur verið birt.

Í nánast öllum eðlilegum, löglegum og heilbrigðum framkvæmdum myndi slík staða kalla á: 1) sérstaka rannsóknarnefnd, 2) stöðvun fjárveitinga, 3) endurskipulagningu verkefnisins. Engin slík bremsa eða öryggisvörn virðist vera virk í stjórnsýslunni.

Í verkefnum NLSH ohf heldur ríkið bara áfram að millifæra fjármuni á grundvelli fjárheimilda frá Alþingi — án þess að vita hvað það er að kaupa.

Allt bendir til að NLSH ohf stjórni þessu greiðsluferli ríkisins - að öðrum kosti hefði þetta mál strandað fyrir löngu.

4. Pólitísk tengsl skapa ójafnvægi.

Framkvæmdastjóri NLSH ohf er fyrrverandi formaður fjárlaganefndar Alþingis. Það er ekki ólöglegt, en það skapar hættu á óeðlilegri kerfislegri hættu og ójafnvægi. Sá sem áður stýrði fjárlögum stýrir nú félagi sem fær fjárveitingar frá sama kerfi - sem virðist vera á fullkominni sjálfstýringu.

Þetta er dæmi um það sem fræðimenn kalla:

a)regulatory capture — þegar eftirlit verður háð þeim sem á að hafa eftirlit með,

b)institutional lock-in — þegar kerfið festist í mynstri sem enginn þorir að breyta,

c)escalation of commitment — þegar menn halda áfram að fjárfesta í mistökum til að forðast að viðurkenna þau.

Tjónið verður sjálfskaparvíti á sjálfstýringu.

Þetta er kerfi sem verðlaunar tengsl frekar en fagmennsku.

5. Framkvæmdir og innkaup heilbrigðiskerfisins sett undir einn aðila — án áhættumats.

Það sem gerir málið að þjóðaröryggisáhættu er að NLSH ohf hefur fengið sífellt fleiri verkefni á sviði heilbrigðismála, svo sem: 1) sjúkrahúsbyggingar, 2) tækjakaup, 3) innviðir, 4) og jafnvel áhrif á rekstrartengdar ákvarðanir.

Þetta þýðir að ef félagið bregst — og það hefur þegar sýnt að það ræður ekki við verkefnin — þá getur það haft þjóðaröryggistengd áhrif á:

a)aðgengi að heilbrigðisþjónustu,

b)öryggi sjúklinga,

c)rekstur sjúkrahúsa,

d)og viðbúnað landsins við neyðarástandi.

Í flestum löndum væri slíkt algerlega óhugsandi án ítarlegrar áhættugreiningar. Hér virðist engin slík greining hafa farið fram og áhættan um stórslys er látin viðgangast sem núna til dæmis endurspeglast í örtröðinni á Bráðadeildinni.

6. Hvers vegna stöðvar enginn þetta? Það eru þrjár meginástæður:

a)Enginn vill axla pólitíska ábyrgð

Að stöðva sjúkrahúsframkvæmdir og alla starfssemi NLSH ohf yrði pólitískt óvinsælt, jafnvel þótt það væri nauðsynlegt.

b)Stjórnsýsluna skortir algerlega alla öryggis- og sérfræðiþekkingu

Ráðuneyti og stofnanir hafa hvorki öfluga sérfræðinga né sérhæfða verkfræðilega- eða tæknilega þekkingu eða getu innan stofnananna til að meta á eigin forsendum framvindu stórra verkframkvæmda og áhættu ríkisins í öryggis og fjármálum. Í dag er líklega bara byggt á skýrslum frá NLSH ohf.

c)Kerfið er í dag byggt á trausti á NLSH ohf en ekki ferlum - öll áhættan er því í hámarki

Í litlu samfélagi er auðvelt að treysta einstaklingum — jafnvel þegar ferlarnir bregðast. Þess vegna vantar alla bindandi verksamninga og bindandi verkáætlanir - og peningar ríkisins renna úr ríkissjóði á sjálfstýringu.

7. Hvað þarf að gera núna?

a)Setja fram bindandi áætlanir

Með dagsetningum, kostnaðarmörkum og ábyrgð á að heildarsamningar standist.

b)Krefjast og setja tafarlaust upp bindandi samninga með verktryggingu

Milli verkkaupa og verktaka - ríkið á ekki að taka ábyrgð á sjálfu sér.

c)Setja á óháða úttekt

Með byggingaverkfræðingum sem hafa framhaldsmenntun og reynslu í stjórnun stærri sjúkrahússverkefna, fjármálasérfræðingum og lögfræðingum.

d)Endurskoða hlutverk NLSH ohf - mögulega leggja það niður

Meta hvort félagið sé hæft til að halda áfram.

e)Endurbyggja faglega getu ríkisins

Ríkið þarf að hafa í sinni þjónustu sérhæfða sérfræðinga með framhaldsmenntun og reynslu í viðkomandi sérgreinum, ekki bara stjórnsýslufólk.

Niðurstaða

NLSH ohf er ekki bara dæmi um misheppnaða framkvæmd. Það er dæmi um kerfi sem hefur leyft ábyrgð að leysast upp, fagmennsku að víkja og almannafé að renna út án eftirlits. Þetta er kerfisgreining.

Ef við bregðumst ekki við núna, þá erum við að horfa upp á gríðarlegt fjárhagslegt tjón fyrir ríkið og mikla áhættu fyrir fólkið í landinu, bæði fjárhagslega og áhættu með heilbrigðiskerfið. Við erum að horfa upp á hættu sem snertir sjálfan grunn heilbrigðiskerfisins — og þar með öryggi landsmanna - rof á þjóðaröryggi.

Það er kominn tími til að endurreisa traust, fagmennsku og ábyrgð í opinberum framkvæmdum. Það er kominn tími til að laga kerfið áður en það veldur óbætanlegu tjóni.

Höfundur er byggingaverkfræðingur og áhugamaður um bætt samfélag.