Er EES bið­stofa eða enda­stöð?

Hugleiðingar eftir lestur bókar Carls og Lauru Melusine Baudenbacher

Það er ekki oft sem erlendur lögfræðingur vekur umtalsverða athygli í íslenskri stjórnmálaumræðu. Það á þó við um Carl Baudenbacher, fyrrverandi forseta EFTA-dómstólsins, sem á undanförnum misserum hefur tjáð sig með afdráttarlausum hætti um fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarviðræður við Evrópusambandið.

Ný bók hans og dóttur hans, Lauru Melusine Baudenbacher, Iceland before the EU Referendum of 29 August 2026, er innlegg í þá umræðu. Þetta er ekki hlutlaus fræðileg úttekt á kostum og göllum aðildar að Evrópusambandinu. Höfundarnir leyna ekki afstöðu sinni. Þeir telja að Ísland eigi að styrkja stöðu sína innan EES-samningsins fremur en að halda á ný út á veg aðildarviðræðna.

Það væru þó mistök að afgreiða bókina sem áróðursbækling í Evrópudeilunni. Baudenbacher hefur einstaklega mikla reynslu af EES-rétti og stofnanakerfi hans. Hann sat við EFTA-dómstólinn í rúma tvo áratugi og stýrði honum á umbrotatímum. Þegar slíkur maður talar er full ástæða til að hlusta, jafnvel þótt menn fallist ekki á allar niðurstöður hans.

Það sem vakti mesta athygli mína við lesturinn var að höfundarnir beina sjónum að spurningu sem hefur oft gleymst í íslenskri umræðu. Umræðan hefur gjarnan snúist um það hvort Ísland eigi að ganga í Evrópusambandið. Mun sjaldnar er spurt hvort EES-fyrirkomulagið sé í raun sjálfstæður og varanlegur valkostur.

Í áratugi hefur EES-samningurinn stundum verið kynntur sem eins konar biðstofa. Smám saman myndi Ísland færast nær Evrópusambandinu þar til rökrétt næsta skref yrði aðild. Baudenbacher-feðginin hafna þessari nálgun alfarið. Að þeirra mati er EES ekki ófullkomið ástand heldur sérstakt evrópskt samstarfslíkan sem sameinar markaðsaðgang og sjálfstæði.

Sú hugsun birtist enn skýrar í nýlegri grein Baudenbachers þar sem hann lýsir EES sem „annarri sál Evrópu“. Þar heldur hann því fram að Evrópa þurfi ekki endilega að þróast í eina miðstýrða stofnanalega heild. Annars vegar sé Evrópusambandið, hins vegar EFTA/EES-fyrirkomulagið. Að hans mati eru þetta tvær ólíkar en jafnframt lögmætar leiðir til evrópskrar samvinnu. Þannig er bókin ekki aðeins innlegg í íslenska þjóðaratkvæðagreiðslu heldur einnig þáttur í umræðu um framtíð evrópskrar samvinnu.

Mest sannfærandi eru kaflarnir um EFTA-dómstólinn og Icesave-málið. Þar talar höfundur af eigin reynslu. Meginrök hans eru að Íslendingar hafi í Icesave-deilunni notið verndar stofnanakerfis sem hafi verið nægilega nálægt Evrópusambandinu til að tryggja samræmda réttarframkvæmd en jafnframt nægilega sjálfstætt til að veita litlu ríki raunverulegt svigrúm til að verja hagsmuni sína. Hvort menn fallast á þá niðurstöðu eða ekki er erfitt að neita því að Icesave-málið varð mikilvæg prófraun fyrir EES-kerfið.

En áhugaverðasta umfjöllun bókarinnar snýr að mínu mati ekki að Icesave heldur að sjávarútveginum.

Þar eru höfundarnir afdráttarlausir. Þeir telja að stærsti munurinn á EES og fullri aðild að Evrópusambandinu liggi í því að Ísland heldur enn yfirráðum yfir fiskveiðistjórnun, fiskistofnum og aðgangi að eigin fiskimiðum. Að þeirra mati er sjávarútvegur ekki aðeins atvinnugrein heldur hluti af sjálfstæðissögu þjóðarinnar og efnahagslegum grunni hennar.

Þetta leiðir höfundana að stærri spurningu um eðli aðildarviðræðna. Þeir leggja áherslu á að ekki sé fyrst og fremst verið að semja um hvort reglur Evrópusambandsins gildi heldur hvernig og hvenær þær taki gildi og hvaða tímabundna aðlögun sé möguleg. Frá því sjónarhorni snýst sjávarútvegsmálið ekki aðeins um það hvort Ísland geti fengið hagstæða niðurstöðu í samningum heldur einnig um hver fari að lokum með vald til að túlka og þróa þær reglur sem um hann gilda.

Að mati höfundanna færist hið raunverulega úrskurðarvald þá að lokum annað. Þar liggur að þeirra mati grundvallarmunur á EES-aðild og fullri aðild að Evrópusambandinu.

Hér er þó jafnframt komið að umdeildasta hluta bókarinnar.

Bókin leitast ekki við að vega kosti og galla ESB-aðildar jafnt. Hún er málsvörn fyrir EES/EFTA-leiðina. Það er ekki veikleiki í sjálfu sér, en lesandinn þarf að hafa það í huga. Bókin er mun sterkari í gagnrýni sinni á ESB-aðild en í umfjöllun um hugsanlega kosti hennar.

Umfjöllun um áhrif aðildarríkja á stefnumótun, möguleika Íslands til að verja hagsmuni sína innan sambandsins og þá pólitísku kosti sem fylgja sæti við samningaborðið er fremur takmörkuð. Lesendur sem eru hlynntir aðild munu því án efa telja að höfundarnir geri veikum mótrökum hærra undir höfði en sterkum.

Það breytir þó ekki því að bókin varpar fram mikilvægum spurningum sem verðugt er að ræða. Sérstaklega á það við um umræðuna um stofnanalegt sjálfstæði Íslands, hlutverk EFTA-dómstólsins og stöðu sjávarútvegsins innan eða utan Evrópusambandsins.

Í raun leggur bókin fram eina grundvallarspurningu sem kjósendur þurfa að svara áður en þeir ganga að kjörborðinu:

Er EES aðeins millibilsástand á leiðinni til fullrar aðildar að Evrópusambandinu?

Eða er EES sjálfstætt samstarfslíkan sem þjónar hagsmunum Íslands betur en aðild myndi gera?

Sú spurning er mun áhugaverðari en hin hefðbundnu slagorð um að vera „með Evrópu“ eða „á móti Evrópu“. Og stærsti kostur bókar Baudenbacher-feðginanna er að hún neyðir lesandann til að velta henni fyrir sér.

Höfundur er lögmaður.