Ó­sýni­leg stjórnar­skrár­á­kvæði

Á morgun ganga Íslendingar til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort halda eigi áfram þeirri vegferð sem getur leitt til aðildar Íslands að Evrópusambandinu. Í umræðunni hefur framsal fullveldis eðlilega verið eitt stærsta álitamálið. Andstæðingar aðildar benda á að innganga í Evrópusambandið myndi fela í sér framsal ríkisvalds til yfirþjóðlegra stofnana.

En þá verður að ganga skrefinu lengra.

Ef möguleg innganga Íslands í Evrópusambandið felur í sér framsal ríkisvalds, þá verður einnig að horfast í augu við að EES-samningurinn hefur þegar falið í sér framsal ríkisvalds.

Þetta er ekki fullyrðing um að EES-aðild og aðild að Evrópusambandinu feli í sér jafnmikið framsal ríkisvalds. Það gera þær ekki. Munurinn liggur meðal annars í umfangi framsalsins, eðli þess, þeim stofnunum sem fara með valdið og með hvaða hætti ákvarðanir þeirra verða bindandi fyrir Ísland.

En grundvallarspurningin er sú sama: Hversu mikið ríkisvald má flytja frá þeim stofnunum sem stjórnarskráin felur það og hver hefur heimild til að ákveða það?

Þetta leiðir að sérkennilegri stöðu íslenskrar stjórnarskrár.

Í stjórnarskránni er ekki að finna almennt ákvæði sem heimilar framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana. Samt hefur íslensk stjórnskipunarframkvæmd um langt skeið byggt á því að ákveðið framsal ríkisvalds geti farið fram án stjórnarskrárbreytingar, svo lengi sem það uppfyllir ákveðin skilyrði og er meðal annars takmarkað og vel afmarkað.

Þau skilyrði er hins vegar ekki að finna í texta stjórnarskrárinnar.

Raunar hefur í lögfræðilegum álitsgerðum sem lagðar hafa verið fyrir Alþingi verið sérstaklega bent á að nánara inntak þessarar óskráðu reglu sé óljóst, ytri mörk heimils framsals séu ekki skýr og ekki hafi með beinum hætti reynt á gildi reglunnar fyrir íslenskum dómstólum.

Það er því áhugavert, einmitt nú þegar þjóðin stendur frammi fyrir ákvörðun sem getur leitt til frekari umræðu um aðild að Evrópusambandinu, að spyrja ekki aðeins hversu mikið fullveldi við værum tilbúin að framselja í framtíðinni.

Við ættum líka að spyrja:

Hvaða ríkisvald höfum við þegar framselt, hver heimilaði það og hvar í stjórnarskránni er þá heimild að finna?

Kvikt kerfi á grundvelli gamallar stjórnarskrár

Þegar EES-samningurinn var samþykktur árið 1993 var ekki aðeins verið að samþykkja ákveðið safn reglna. EES er kvikt kerfi. Ný löggjöf Evrópusambandsins sem fellur undir samninginn er stöðugt tekin upp í hann og þúsundir gerða hafa þannig bæst við á rúmum þremur áratugum.

Sameiginlega EES-nefndin tekur ákvarðanir um upptöku þeirra. Ísland á þar fulltrúa ásamt Noregi og Liechtenstein annars vegar og Evrópusambandinu hins vegar.

Grundvallarreglan er sú að hafi ný EES-gerð í för með sér að breyta þurfi íslenskum lögum er gerður stjórnskipulegur fyrirvari. Alþingi þarf þá að koma að málinu áður en Ísland verður endanlega bundið.

Það hljómar skýrt.

En þá kemur spurning sem sjaldnar er rædd:

Hver ákveður hvort lagabreyting sé nauðsynleg?

Svarið er athyglisvert.

Það er framkvæmdavaldið.

Í opinberum svörum ráðherra til Alþingis hefur komið fram að það sé almennt hlutverk sérfræðinga viðkomandi ráðuneyta að rýna EES-gerðir og meta hvort þær kalli á breytingar á íslenskum lögum.

Þar verður til sérkennileg staða.

Alþingi fer með löggjafarvaldið samkvæmt stjórnarskránni, en framkvæmdavaldið framkvæmir fyrsta og oft afgerandi matið á því hvort yfirhöfuð þurfi að leita til löggjafans.

Þegar gömul lagaheimild mætir nýrri Evrópulöggjöf

Stjórnvöld verða auðvitað að túlka lög til þess að geta framkvæmt þau. Það er ekkert óeðlilegt við það.

Vandinn verður meiri þegar ný EES-gerð hefur orðið til mörgum árum eftir að Alþingi setti lög og framkvæmdavaldið kemst að þeirri niðurstöðu að almenn reglugerðarheimild í gömlu lögunum sé nægileg til þess að innleiða nýju reglurnar.

Þetta er ekki aðeins fræðilegur möguleiki.

Við innleiðingu hluta þriðja orkupakkans var til dæmis byggt á ákvæði raforkulaga sem heimilaði ráðherra að setja nánari reglur um framkvæmd laganna. Þegar spurt var hvaða lögskýringargögn styddu þá niðurstöðu kom fram að sérstaka umfjöllun um þetta væri ekki að finna í lögskýringargögnum. Rökstuðningurinn byggðist meðal annars á eðli máls og fyrri framkvæmd.

Þetta sýnir vandann vel.

Alþingi samþykkir lagaheimild á einum tíma. Mörgum árum síðar verður til ný Evrópulöggjöf. Framkvæmdavaldið túlkar þá eldri heimild Alþingis og ákveður hvort hún nái einnig yfir nýju reglurnar.

Ef svarið er já þarf ekki endilega nýja lagasetningu Alþingis.

Ef svarið er nei þarf að leita aftur til Alþingis.

Framkvæmdavaldið verður þannig hliðvörðurinn að löggjafanum.

Dómstólarnir eiga síðasta orðið – ef málið kemst þangað

Þetta þýðir ekki að ráðherra geti endanlega ákveðið umfang eigin valds.

Íslenskur stjórnskipunarréttur byggir á því að stjórnvaldsfyrirmæli þurfi fullnægjandi lagastoð. Almenn reglugerðarheimild veitir ráðherra ekki ótakmarkað vald til þess að setja nýjar efnisreglur.

Íslenskir dómstólar hafa sett framkvæmdavaldinu mörk að þessu leyti. Hæstiréttur hefur komist að þeirri niðurstöðu að stjórnvöld geti ekki byggt íþyngjandi reglur á almennri reglugerðarheimild þegar nægilega skýra lagastoð skortir.

Sama vandamál hefur komið sérstaklega upp við athugun á innleiðingu EES-gerða. Í opinberri rannsókn sem lögð var fyrir Alþingi var komist að þeirri niðurstöðu varðandi tilteknar EES-reglur að almenn reglugerðarheimild nægði ekki. Þær þyrftu ótvíræða efnislega stoð í settum lögum og niðurstaðan var að viðkomandi ákvæði hefðu ekki verið réttilega leidd í íslenskan rétt.

Það sýnir mikilvægt atriði:

Framkvæmdavaldið getur metið lagaheimild sína ranglega.

Dómstólar geta síðar endurskoðað slíkt mat.

En þar er stór fyrirvari.

Dómstólaeftirlitið kemur yfirleitt eftirá.

Dómstólar fara ekki sjálfkrafa yfir hverja EES-gerð áður en hún er innleidd. Einhver þarf að hafa nægilega hagsmuni af niðurstöðunni, bera lögmæti reglunnar undir dómstóla og reka málið þar.

Framkvæmdavaldið getur því í reynd haft síðasta orðið árum saman þótt dómstólarnir hafi síðasta orðið að lögum.

Óskráðu reglurnar

Þá kemur annað og enn grundvallarlegra atriði til sögunnar.

Í íslenskri stjórnskipunarframkvæmd hefur verið byggt á þeirri kenningu að Alþingi geti við ákveðnar aðstæður framselt ríkisvald til alþjóðlegra stofnana án sérstakrar heimildar í stjórnarskránni, meðal annars ef framsalið er takmarkað, afmarkað og ekki verulega íþyngjandi.

En hér er vandamálið:

Þetta stendur ekki í stjórnarskránni.

Engin grein hennar segir að heimilt sé að framselja ríkisvald svo lengi sem framsalið er „takmarkað“, „afmarkað“ eða „ekki verulega íþyngjandi“.

Þetta byggist á óskráðri stjórnskipunarreglu.

Og jafnvel tilvist og umfang þeirrar reglu hefur ekki verið hafið yfir allan vafa. Í lögfræðilegri álitsgerð sem lögð var fyrir Alþingi hefur beinlínis verið tekið fram að ekki hafi reynt með beinum hætti á gildi hennar fyrir íslenskum dómstólum og að ytri mörk hennar séu ekki skýr.

Þá vaknar óhjákvæmilega spurning:

Hver ákveður hvað stendur í óskráðri stjórnarskrá?

Ef regla er ekki í texta stjórnarskrárinnar, hver ákveður þá innihald hennar?

Hver ákveður hvað „takmarkað“ þýðir?

Hver ákveður hvað telst „ekki verulega íþyngjandi“?

Og hver ákveður hvenær samanlagðar breytingar eru orðnar svo miklar að farið hefur verið yfir mörkin?

Röð lítilla framsala getur orðið stórt framsal

Þetta verður sérstaklega mikilvægt þegar um kvikt kerfi eins og EES er að ræða.

Það sem kann að hafa talist takmarkað þegar ákveðið fyrirkomulag var samþykkt getur þróast yfir áratugi. Nýjar stofnanir verða til, valdheimildir breytast, regluverk verður umfangsmeira og nýjar gerðir bætast stöðugt við.

Þetta álitamál hefur raunar komið upp innan Alþingis sjálfs.

Réttarfarsnefnd hefur bent á að ekki sé hægt að skoða hvert einstakt framsal ríkisvalds sem einangrað fyrirbæri. Ef það væri gert mætti greina EES-samninginn í sífellt fleiri afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum stofnunum án þess að heildaráhrifin væru metin.

Þetta er grundvallaratriði.

Tíu litlar breytingar geta saman orðið stór breyting.

Hundrað litlar breytingar enn frekar.

Röð lítilla framsala getur samanlagt orðið verulegt framsal ríkisvalds.

Og kvikt kerfi, sem heldur áfram að þróast, er samkvæmt eðli sínu erfitt að skilgreina til frambúðar sem „takmarkað“.

Ósýnilegu ákvæðin

Þarna birtist sérkennileg mynd af íslenskri stjórnskipan.

Við getum lesið stjórnarskrána frá upphafi til enda án þess að finna ákvæði sem segir að ríkisvald megi framselja til alþjóðlegra stofnana ef framsalið er nægilega takmarkað.

Við finnum ekki skilgreiningu á því hvað „takmarkað“ þýðir.

Við finnum ekki mælikvarða á samanlagt framsal yfir áratugi.

Við finnum ekki ákvæði sem segir að framsalið megi ekki vera „verulega íþyngjandi“.

Og við finnum ekki sérstaka stjórnarskrárheimild sem segir að framkvæmdavaldið skuli ákveða hvort ný EES-gerð rúmist innan eldri lagaheimildar Alþingis.

Samt hefur allt þetta raunverulega þýðingu fyrir það hvernig ríkisvaldi er beitt.

Þess vegna má með nokkrum rétti kalla þetta ósýnileg stjórnarskrárákvæði.

Ekki vegna þess að þau standi einhvers staðar falin í stjórnarskránni.

Heldur einmitt vegna þess að þau standa þar ekki.

Þetta er ekki spurning um með eða á móti Evrópusambandinu

Þessi umræða á ekki að snúast um hvort menn séu með eða á móti Evrópusambandinu eða EES.

Ísland tekur þátt í fjölmörgum alþjóðlegum skuldbindingum. Fullveldi nútímaríkis er aldrei algert. Ríki takmarka athafnafrelsi sitt með alþjóðasamningum, alþjóðastofnunum og dómstólum.

Spurningin er ekki hvort Ísland megi gera það.

Spurningin er:

Hvaða íslenska ríkisvald hefur heimild til þess að taka slíkar ákvarðanir og hvar liggja mörk þess valds?

Stjórnarskrá á einmitt að svara slíkum spurningum.

Ef við teljum að innganga í Evrópusambandið krefjist stjórnarskrárbreytingar vegna þess að þar sé um framsal ríkisvalds að ræða, þá eigum við jafnframt að geta útskýrt með skýrum hætti hvaða stjórnskipulegu heimildir standa að baki því framsali ríkisvalds sem þegar hefur átt sér stað innan EES.

Ef svarið er að mörkin ráðist að hluta af óskráðri reglu sem ekki hefur með beinum hætti reynt á fyrir dómstólum, að framkvæmdavaldið meti sjálft hvort eldri lagaheimildir Alþingis dugi til að innleiða nýjar reglur og að dómstólar geti aðeins skorið úr um lögmætið síðar ef einhver kemur málinu fyrir þá, þá er full ástæða til að ræða hvort stjórnskipulegur grundvöllur þessa kerfis sé nægilega skýr.

Það er ekki röksemd gegn EES.

Það er ekki heldur röksemd með eða á móti inngöngu í Evrópusambandið.

Það er röksemd fyrir því að reglurnar um meðferð ríkisvalds séu skrifaðar í stjórnarskrána sjálfa.

Í réttarríki ættu grundvallarreglur um það hver má fara með ríkisvaldið, hversu langt það vald nær og hver ákveður mörkin ekki að vera ósýnilegar þeim sem lesa stjórnarskrána.

Höfundur er framleiðslutæknifræðingur.