Opið bréf til ríkis­sak­sóknara og for­seta Hæsta­réttar

Opið bréf til:

Ríkissaksóknara og f orseta Hæstaréttar.

ERINDI:

Á undanförnum árum hefur undirrituðum fundist farið nokkuð frjálslega með túlkun á Stjórnarskrá og Stjórnskipan Lýðveldisins Ísland. Nokkur sniðganga við stjórnarskrá hefur lengi viðgengist, en síðasta áratug eða svo þykir undirrituðum vera farið að stefna í alvarlegar afleiðingar.

Hvernig á að bregðast við þegar Alþingi virðir ekki stjórnarskrá?

Á árunum 2009 - 2013, voru það Samfylking og Vinstri græn, sem skipuðu ríkisstjórn á Íslandi. Þáverandi forsætisráðherra Jóhanna Sigurðardóttir, hafði á árinu 2010 sett saman starfshóp til að taka saman skýrslu um starfsemi Stjórnarráðs á Íslandi. Af innihaldi skýrslunnar að dæma, virðist starfshópinn hafa skort verulega næga þekkingu á stjórnkerfi landsins, til að vita að lög um stjórnarráð væru fyrirmæli um stjórnun. Þau bæri því að setja sem stjórnskipunarlög, gætu því ekki verið í flokki Almennra laga.

Markmið þáverandi forsætisráðherra virtist nokkuð augljóslega hafa verið að koma á skýrari valdheimildum til ráðherranna. Og í því skyni hafi það verið verkefni forsætisráðuneytis að finna leið til að leggja fram frumvarp að nýjum lögum um stjórnarráð Íslands, þó í gildi væru lög um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969.

Á árinu 2011, lagði þáverandi forsætisráðherra fyrir Alþingi, frumvarp til almennra laga, um ný lög fyrir Stjórnarráð Íslands. Frumvarpið var mikill bálkur með tilheyrandi breytingum á nokkuð mörgum lögum. Ferli þess fyrir Alþingi verður ekki rakið hér, en lögin sem samþykkt voru, verða skoðuð út frá skilningi undirritaðs á stjórnskipan landsins.

Þar sem þarna er um að ræða lög sem færa ráðherrum vald sem þeir höfðu ekki haft, telur undirritaður óhjákvæmilegt að vekja athygli á að breytingar á kjördæmaskipan höfðu í meginatriðum verið eins og samþykktar voru á árinu 1942, er Alþýðuflokkur lagði fram fumvarp um kjördæmaskipan og kosningar, sem samþykkt var sem lög við þinglok í maí sama ár. Áfram var þó haldið með fyrra skipulag einmennings kjördæma til ársins 1958. Þá var Alþýðuflokkur að taka við völdum og setti í framkvæmd kjördæmabreytingar og breytingu á kosningalögum.

Og einnig voru vinstri menn á ferð 2010, þegar þáverandi forsætisráðherra lagði fram á Alþingi frumvarp að nýjum lögum fyrir Stjórnarráð Íslands.

Almenn Lög nr. 115/2011, sem eru nefnd Stjórnarráð Íslands , voru samþykkt frá Alþingi Íslendinga þann 23. september 2011. Fyrirsögn 1. gr. þeirra laga getur verið dálítið villandi en þar segir að:

„Ráðherrar í ríkisstjórn Íslands og ráðuneyti þeirra mynda Stjórnarráð Íslands.

Samkvæmt skilningi undirritaðs eru ráðuneytin stofnuð og skipulögð af Alþingi.

Engu er líkara en við gildistöku umræddra laga hafi ráðherrar ríkisstjórnar, yfirtekið ráðuneytin, sem fram til þess tíma höfðu heyrt undir Alþingi, með öll sín nefndasvið í starfsskipulagi Alþingis. Eitthvað verður að teljast athugavert við þetta þar sem 1. gr. stjórnarskrár segir að: Ísland er Lýðveldi með þingbundinni stjórn. Ekki er þess getið að stjórn og stjórnskipulag Alþings, hafi gert athugasemdir við það þegar þáverandi starfandi forsætisráðherra, lét þáverandi Alþingi afhenda sér öll völd í landinu, án minnstu andmæla. Er það nú ekki rannsóknarefni þó sök sé fyrnd.

Og í framhaldi af fyrirsögn 1. gr. segir þetta í 1. málslið 1. gr. laga nr. 115/2011, að: „Ráðherrar fara meðog bera ábyrgð ástjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði.“

Undirritaður var nokkuð undrandi á að lesa svona texta í lögum sem meirihluti Alþingis hafi samþykkt, en minnihlutinn enga athugasemd gert. Þarna er reyndar næstum orðrétt, tekið upphaf 14. gr. stjórnarskrár, þar sem sagt er að: „Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum.“ Hins vegar var orðunum að „fara með“ bætt við texta lögum nr. 115/2011,“ í samhenginu að „Ráðherrar fara með“, t. d. ákvörðunarvald. Í lögum eða samþykktum Alþingis á það ekki að geta gerst, að ráðherra fái óútskýrðar valdheimildir til að fara með, mál eftir eigin ákvörðun.

Lengi hafði borið á óánægju ráðherra með framangreint orðalag 14. gr. stjórnarskrár, um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Það sem þarna er átt við, er það að framkvæmd stjórnunar, sé í fullu samræmi við ákvarðanir hins lögskipaða stjórnanda, sem er Alþingi, en það virðist eitthvað hafa skolast til.

En lítum þá á það sem fram kemur í 2. gr. laga nr. 115/2011, en þar segir þetta:

„2. gr. Stjórnarráð Íslands skiptist í ráðuneyti. Ráðuneyti eru skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði. “

Þarna er nokkuð djarflega tekið til orða með óbreytta stjórnarskrá. Þarna er gengið þvert gegn ákvæði 2. mgr. 2. gr. stjórnarskrár en þar segir að:

„Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið.“

Eðlilega er Forsetinn sem Æðsta valdþjóðar, talinn þarna upp fyrstur. Sama röðun var í stjórnarskrá konungsríkisins Íslands, sem höfð var sem fyrirmynd að stjórnarskrá okkar. Stjórnarskrá er yfirleitt komin frá Lýðnum, semer gamalt orð yfir allt fólkið í landinu. Og hugtakið Lýðveldi er komið frá gömlu hugtaki um það afl sem myndast af samtakamætti heildarinnar. Líkt og við sjáum stöku sinnum myndast t. d. í stéttarfélögum, sem hvert um sig er í raun Lýðveldi þess hóps sem gerist þar félagi. Og virðir reglur þess, hið sameiginlega afl heildarinnar, sem t. d. eftir settum reglum tekur ákvörðun um verkfall.

En Lýðurinn kýs einnig í almennri beinni kosningu, einn aðila, til að fara með sitt allsherjarvaldtil daglegs eftirlits með því að reglur lýðveldis og stjórnarskrá, séu hafðar í heiðri. Sá aðili sem kosinn er, nefnist Forseti. Eitt af hlutverkum hans er t. d. að sitja í Ríkisráði, sem hann myndar ásamt ráðherrum ríkisstjórnar hverju sinni. Í Ríkisráði áritar Forseti öll sett lög og stjórnreglur, til að sannfærast um að þar standist allt ákvæði stjórnarskrár. En er það víst að svo sé?

Í fyrstu grein stjórnarskrár okkar segir að: Ísland erLýðveldi, með þingbundinni stjórn? Margir velta fyrir sér hvað það merki að vera þingbundin? Svör ykkar við þeirri spurningu væru vel þegin. Undirritaður telur svörin geta verið mörg og eitt væri svona: Sá sem er við starf sitt bundinn ákvörðun annarra, ákvarðar ekki sjálfur hvað hann gerir. Hann framkvæmir ákvörðun þess aðila sem viðkomandi er bundinn.

Þegar lesið er yfir stjórnarskrá, má sjá að ríkisstjórn er þar hvergi nefnd til valda. En í nokkrum tilvikum eru tilnefndir ráðherrar, til að framkvæma stjórnun alþingis undir valdi Forseta, eins og 13. gr. stjórnarskrár segir.

En víkjum þá aftur að nýjum lögum um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011.

Bent er hér á að í 2. málslið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011, um stjórnarráð segir að: „Ráðuneyti eru skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði.“ Þessi framsetning getur engan vegin gengið sem gild lög. Ráðuneyti eru að vísu að hluta til skrifstofa ráðherra. Og æðsta stjórnvald framkvæmdavalds er Forseti Íslands.

Ef við lítum svo á 3. málslið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 115/2011, kemur eftirfarandi texti:

„ Ákveða skal fjölda ráðuneyta og heiti þeirra með forsetaúrskurði , sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar , samkvæmt tillögu forsætisráðherra. “

Þarna virðist reynt að búa til einskonar flýtimeðferð á einskonar óskalista, frá forsætisráðherra til forseta Íslands. EN heimild fyrir Forsetaúrskurði, um fjölgun eða starfshætti ráðuneyta, finnur undirritaður hvergi í stjórnskipan okkar eða stjórnarskrá.

Það er óþægilegt að Alþingi skuli ekki hafa séð þá alvarlegu og heimildarlausu aðferð sem þarna er viðhöfð, þegar óþekkt túlkun einnar greinar stjórnarskrár, er notuð til að leiða forsetann í þá villu að brjóta stjórnarskrá, að beiðni forsætisráðherra. Í öðru lagi mun fjölgun ráðuneyta ekki vera lögleg, nema viðkomandi ráðuneyti hafi verið formlega skipulagt af hálfu Alþingis, samkvæmt skipulagi sem staðfest væri af hálfu viðkomandi nefndar Alþingis, ásamt tengslaneti þess.

Í framangreindu ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 2 gr. laga nr. 115/2011, um stjórnarráð Íslands, segir beinlínis að forsætisráðaherrageti lagt tillögu fyrir forseta um breytingu á túlkun tiltekinna ákvæða stjórnarskrár? eins og að framan greinir. Forseti beri beiðni forsætisráðherra ekki undir Alþingi, heldur felli úrskurð, sem við það verði ígildi stjórnskipunarlaga eða kannski kæru á hendur forseta, fyrir ranga túlkun á ákvæðum stjórnarskrár. Það væri alvarlegt mál.

En þegar litið er til 1. mgr. 4. gr. laga nr. 115/2011 ber enn fyrir augu breytingu stjórnskipulags. Þar segir að:

„ Stjórnarmálefni ber undir ráðuneyti eftir ákvæðum forsetaúrskurðar , sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar , sem kveðinn er upp samkvæmt tillögu forsætisráðherra. “

Undirritaður hefur skilið stjórnskipulag Íslanda á þann veg að hvert málefni væri fyrst rætt og um það greidd atkvæði á Alþingi, áður en það færi lengra inn í stjórnkerfi landsins. Það er einnig dapurlegt að sjá þarna enn gerða tilraun til að flækja Forsetann í ósamþykkta túlkun á 15. gr. stjórnarskrár. En lítum nú aðeins nánar á 2. mgr. 4. gr. laga nr. 115/2011. Þar segir svo.

„ Við skiptingu stjórnarmálefna á milli ráðuneyta skv. 1. mgr. skal þess jafnan gætt, að teknu tilliti til skiptingar Stjórnarráðsins í ráðuneyti skv. 2. gr., að eðlislík stjórnarmálefni heyri undir sama ráðuneyti. Heimilt er að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti á hverjum tíma. Komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir sker forsætisráðherra úr.

Í stjórnarskrá okkar er hvergi nefndar valdheimildir ríkisstjórnar, eða ráðherra. Að mati undirritaðs byggist það á því einfalda orðalagi sem viðhaft er í 1. gr. stjórnarskrár, en þar segir að: Ísland erLýðveldi, með þingbundinnistjórn.

Í huga undirritaðs getur framangreindur texti 1. gr. stjórnarskrár varla þýtt annað en að ríkisstjórn og ráðherrar hafi ekki frumkvæðisvald til ákvarðanatöku. Er þar vísað til 2. mgr. 16. gr. stjórnarskrár, sem segir að: „Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.

Virðulegu móttakendur.

Þó hér hafi verið drepið á mörgum atriðum sem undirritunum virðist ekki renna hnökralaust um braut réttlætis, er langur vegur frá að allt sé upp talið sem undirrituðum þætti mikilvægt að margt í lögum Alþingis fengi heilnæma réttlætisyfirferð, til að skerpa athygli þeirra sem þiggja laun fyrir eftirlit sitt.

Undirritaður og margir fleiri vænta þess með þakklæti að heyra álit ykkar á framangreindum skrifum. Undirritaður hefur lengi leitast við að afstýra óhöppum, en slíku hefur ekki verið vel tekið. Vænti betri árangurs frá móttakendum þessa bréfs.

Virðingarfyllst

Guðbjörn Jónsson, fyrrv. ráðgjafi.