Sam­keppnis­eftir­litið fellst á undan­þágur frá sam­keppnis­lögum

Þessa dagana er mikið fjallað um landbúnað og möguleika hans m.a. til að takast á við samkeppni frá innfluttum búvörum frá mörkuðum erlendis þar sem verð er nú víða með því lægsta sem þekkst hefur. Í því sambandi m.a. varpaði ég spurningu til forstjóra Samkeppniseftirlitsins sem hann svaraði í gær með grein hér á visir.is. Óhætt er að fullyrða að þessi grein forstjórans (sjá hér) og svar hans við spurningu minni teljist til stórtíðinda. Í henni birtist einnig mat Samkeppniseftirlitsins á stöðu landbúnaðar sem virðist á stundum takmarkað og nánar verður vikið að hér á eftir

Undanþágur frá samkeppnislögum koma til greina

Í grein sinni svarar forstjórinn spurningu minni um hvort ekki megi innleiða hér á landi undanþágur frá samkeppnislögum, eftirfarandi: „Samkeppniseftirlitið telur vel koma til greina að innleiða í íslenskan rétt undanþágur frá samkeppnislögum áþekkar þeim sem gilda í Noregi og ESB.“ Það er fagnaðarefni að forstjóri Samkeppniseftirlitsins hafi hér svarað játandi spurningunni sem birtist í lok greinar minnar – þ.e. að ekkert er því til fyrirstöðu skv. EES-rétti – að undanþágur frá samkeppnislögum geti gilt fyrir bændur og samtök þeirra hér á landi.

Tillögur að orðalagi – samþykkt undanþágureglu fyrir bændur

Til að útfæra þessar hugmyndir nánar vil ég leyfa mér að vísa til 2. gr. norskrar reglugerðar frá 2004 (sjá hér) sem innleiðir undanþágu frá samkeppnislögum fyrir norska bændur. Ákvæðið hljóðar svo í lauslegri þýðingu en efnið hefur verið staðfært að íslenskum aðstæðum:

Ákvæði 10.-11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 gilda ekki um samninga, ákvarðanir, samstilltar eða einhliða aðgerðir framleiðenda landbúnaðarvara eða samtaka þeirra sem eru í samræmi við: (a) lög eða reglugerðir sem stjórna framleiðslu eða sölu á landbúnaðarafurðum; eða (b) samning milli ríkisins og samtaka bænda sem stjórna framleiðslu eða sölu á landbúnaðarafurðum. Í þessu samhengi skal framleiðsla og sala fela í sér rannsóknir og þróun, vinnslu, dreifingu, markaðssetningu og aðrar ráðstafanir til að koma vörunni á markað.

Hvað ESB-rétt varðar vil ég leyfa mér að vísa til til 209. gr. reglugerðar EB nr. 1308/2013 (sjá hér). Ákvæðið hljóðar svo staðfært að íslenskum aðstæðum:

Ákvæði 10.-11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 gilda ekki um samninga, ákvarðanir og samstilltar aðgerðir bænda, bændasamtaka eða fyrirtækja þeirra sem varða framleiðslu eða sölu á landbúnaðarafurðum eða notkun sameiginlegrar aðstöðu til geymslu, meðhöndlunar eða vinnslu á landbúnaðarafurðum að því marki sem slíkir samningar eru nauðsynlegir við framkvæmd landbúnaðarstefnunnar. Samningar sem falla undir þetta ákvæði skulu ekki bannaðir. Sönnunarbyrði um brot hvílir á þeim aðila eða ríkisstofnun sem heldur því fram að samningur brjóti gegn þessu ákvæði.

Unnt er að nota þessar tillögur við setningu nýrrar lagareglu í búvörulög nr. 99/1993, sem fæli í sér undanþágureglu frá samkeppnislögum fyrir bændur. Með þessu væri komin niðurstaða sem ráðherra landbúnaðarmála tekur vonandi til skoðunar á næstu vikum enda njóta þau stuðnings Samkeppniseftirlitsins.

En hvað með samruna kjötafurðastöðva?

Í svargrein forstjóra Samkeppniseftirlitsins segir að undanþágur í Noregi og ESB taki ekki til samruna og því eigi ekki að innleiða slíka undanþágu frá samkeppnislögum. Rétt er að geta þess að fordæmi er fyrir því hér á landi að innleiða reglu sem undanskilur samruna afurðastöðva í mjólkuriðnaði frá samkeppnislögum en hana er að finna í 71. gr. búvörulaga nr. 99/1993. Af hverju er ekki hægt að innleiða sambærilega reglu fyrir kjötafurðastöðvar? Svarið er einfalt. Það er hægt ef löggjafinn ákveður að innleiða slíka reglu.

Ein af röksemdum forstjórans gengur út á að Samkeppniseftirlitið hafi eftirlit með hvort og að hvaða marki afurðastöðvum í kjötiðnaði sé heimilt að sameinast. Slík nálgun er hins vegar ótæk. Af hverju? Hér nægir að vísa til fyrirliggjandi mats Samkeppniseftirlitsins þar sem hagsmunir bænda og hagsmunir afurðastöðva eru skilgreindir sem andstæðir hagsmunir. Það mat, eitt og sér, er í andstöðu við mat framkvæmdastjórnar ESB. Telja verður fyrirséð að mat Samkeppniseftirlitsins sé mun strangara heldur en gildir í þeim löndum sem hér hafa þýðingu.

Um dæmin úr norskri og evrópskri framkvæmd

Það verður að viðurkennast að þau gögn sem tilgreind eru í grein forstjórans eru komin nokkuð til ára sinna. Helsta skýrigagnið er skýrsla framkvæmdastjórnar ESB frá árinu 2012, sem byggir á gögnum frá árunum 2004-2011. Byggir Samkeppniseftirlitið stjórnsýslu sína á skýrslu sem samin var fyrir 9 árum og gerir grein fyrir 10-16 ára gömlum gögnum? Finna má nýlegri dæmi eins og t.a.m. tvær skýrslur birtar af framkvæmdastjórn ESB þar sem fjallað er um kosti samstarfs og sameiningar fyrirtækja bænda:

• Skýrsla birt af framkvæmdastjórn ESB árið 2016: Factors Supporting the Development of Producer Organizations and their Impacts in the Light of Ongoing Changes in Food Supply Chains (sjá hér). Þessi skýrsla staðfestir hvernig sameining fyrirtækja þeirra getur leitt til betri lífskjara fyrir bændur og hvernig staða þeirra styrkist með samvinnu og sameiginlegum fyrirtækjum hvers konar.
• Skýrsla birt af framkvæmdastjórn ESB árið 2018: Study on Producer Organizations and their activies in the olive oil, beef and veal sectors (sjá hér). Þessi skýrsla staðfestir margvíslega kosti þess þegar bændur bindast samtökum til að samnýta framleiðslu, dreifingu, markaðssetningu o.s.frv.

Um dæmin úr norskri og evrópskri framkvæmd

Forstjórinn rekur í löngu máli dæmi um samrunamál í fjölmörgum löndum. Þessi endursögn hefur enga þýðingu en staðfestir hins vegar að mínu mati hið þrönga mat Samkeppniseftirlitsins þegar að því kemur að meta þann íslenska veruleika sem við blasir.

Hér verður einungis eitt dæmi tekið frá Noregi. Nortura er samvinnufélag í eigu bænda. Félagið varð til við samruna tveggja stórra samvinnufélaga, Gilde og Prior, árið 2006 eftir að ráðuneyti samkeppnismála í Noregi aflétti fyrirvara við samrunann á grundvelli heildarmats. Eftir samrunann varð til samvinnufélag með 60-70% markaðshlutdeild í slátrun og vinnslu í kjöti og stöndugt félag í eigu bænda í Noregi.

Í ljósi hins þrönga mats íslenska samkeppniseftirlitsins myndi samruni af þessu tagi hins vegar aldrei ná fram að ganga hér á landi. Því virðist það fyrirfram útilokað að Samkeppniseftirlitið fallist á samruna kjötafurðastöðva.

Sókn er besta vörnin

Höfundur þessarar greinar og forstjóri Samkeppniseftirlitsins eru augljóslega sammála um tvennt. Annars vegar ber að innleiða undanþágur frá samkeppnislögum fyrir bændur. Hins vegar að sókn er besta vörnin.

Rétt er að benda á að sú sem þetta ritar spilaði sókn í sinni fyrri grein. Nú hefur forstjóri Samkeppniseftirlitsins samþykkt að til greina komi að mæla fyrir undanþágum frá samkeppnislögum. Þetta er áfangasigur fyrir íslenska bændur.

Höfundur er hagfræðingur og verkefnisstjóri hjá Mjólkursamsölunni.