Að undanförnu hafa forvígismenn Evrópusambandsins (ESB) þrýst á Norðmenn að draga úr samstarfi við Rússa um fiskveiðar í Barentshafi vegna stríðsins í Úkraínu. Norska ríkisstjórnin hefur hins vegar lagt áherslu á að sameiginleg stjórnun fiskistofna með Rússum sé forsenda sjálfbærrar nýtingar þorskstofnsins. Samstarfið sé jafnframt í samræmi við skyldur strandríkja samkvæmt hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Þessi afstaða Norðmanna breytir í engu öflugum stuðningi þeirra við Úkraínu í stríðinu við Rússa. Þeir hafa gripið til víðtækra refsiaðgerða í takt við stefnu ESB og NATO, til dæmis ferðatakmarkana, viðskiptaþvingana og lokunar flestra hafna fyrir rússneskum skipum. Norðmenn telja engu að síður óábyrgt að slíta samstarfi um stjórnun stærsta þorskstofns í heimi þar sem slíkt gæti leitt til stjórnlausra veiða og skaðað stofninn til langframa.
Framangreindur árekstur milli Noregs og ESB sýnir í hnotskurn hvers vegna Norðmenn kusu að standa utan sambandsins árið 1994. Í umræðunni hér á landi um „sæti við borðið“ vill gjarnan gleymast að fyrir strandríki með mikla og staðbundna hagsmuni í sjávarútvegi skiptir höfuðmáli að halda í sæti sitt við samningaborðið gagnvart öðrum strandríkjum.
Í umræðunni 1994 var gjarnan vísað til hugtaksins „sjølråderett“ eða sjálfsforræði. Með því var átt við rétt norska ríkisins til að hafa endanlegt ákvörðunarvald yfir eigin auðlindum og lögsögu svo og samningsréttinn gagnvart öðrum strandríkjum. Fyrir marga Norðmenn varð þetta jafnvel mikilvægara árið 1994 en í fyrri atkvæðagreiðslu um aðild árið 1972 vegna þess að Evrópusambandið var þá orðið að mun margslungnara yfirþjóðlegu stofnana- og réttarkerfi.
Sameiginleg fiskveiðistefna ESB
Til að skilja hvers vegna Noregur lagði svona mikla áherslu á fullveldi í fiskveiðum verður að hafa eitt grundvallaratriði í huga, en það er einkaréttur ESB á verndun lífrænna auðlinda hafsins. Aðildarríkin framselja með öðrum orðum endanlegt ákvörðunarvald á þessu sviði til Evrópusambandsins.
Í umræðunni hér á landi um „sæti við borðið“ vill gjarnan gleymast að fyrir strandríki með mikla og staðbundna hagsmuni í sjávarútvegi skiptir höfuðmáli að halda í sæti sitt við samningaborðið gagnvart öðrum strandríkjum.
Nauðsynlegt er að skýra nánar hvernig sameiginleg fiskveiðistefna Evrópusambandsins (CFP) er úr garði gerð.
Í riti sínu Evrópuréttur – Réttarreglur Evrópusambandsins (2020) bendir Stefán Már Stefánsson á að sameiginlega fiskveiðistefnan er hluti af yfirþjóðlegu réttarkerfi ESB þar sem aðildarríkin hafa framselt víðtækar valdheimildir til stofnana sambandsins. Stefán Már bendir jafnframt á þá meginkröfu ESB í aðildarviðræðum að umsóknarríki taki upp regluverk sambandsins í heild sinni. Orðrétt segir í bókinni: „Hins vegar setur sambandið ávallt fram þá meginkröfu í aðildarviðræðum að viðkomandi ríki gangi að öllu regluverki þess óbreyttu, hvort sem um er að ræða bindandi eða óbindandi gerðir eða dóma dómstóls ESB.“ (bls. 278). Stefán Már segir jafnframt að í aðildarsamningum einstakra ríkja hingað til hafi „ekki verið um varanlegar undanþágur að ræða hvorki á sviði sjávarútvegsmála né landbúnaðarmála“ (bls. 279).
Í ritinu EU Law, Text, Cases and Materials eftir Paul Craig og Gráinne de Búrca (8. útg. 2024) kemur fram að þegar málaflokkur fellur undir einkarétt ESB (e. exclusive competence), líkt og verndun lífrænna auðlinda hafsins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar, séu afleiðingarnar afdrifaríkar (e. severe) fyrir aðildarríkin. Endanlegt lagasetningarvald flyst þá til sambandsins og aðildarríkin geta ekki sett sjálfstæðar bindandi reglur nema ESB hafi sérstaklega heimilað það eða reglurnar séu settar til framkvæmdar gerðum sambandsins. Orðrétt segir í ritinu: “This is important because the consequences of inclusion are severe: the Member States have no autonomous legislative competence and they cannot adopt any legally binding act, unless empowered to do so by the EU, or for the implementation of EU acts.” (bls. 107–108).
Lagagrundvöllur sameiginlegu fiskveiðistefnunnar er festur í frumrétti ESB, einkum 3. gr. stofnsáttmálans (TFEU), þar sem sambandinu er veittur einkaréttur á verndun lífrænna auðlinda hafsins. Aðildarríkin annast áfram daglega stjórnsýslu og eftirlit innan eigin lögsögu en endanlegt ákvörðunarvald um grundvallarreglur fiskveiðistjórnunar liggur hjá stofnunum sambandsins.
Þessi yfirþjóðlegi þáttur sameiginlegu fiskveiðistefnunnar hefur verið staðfestur með skýrum hætti í dómaframkvæmd dómstóls ESB. Í máli 804/79, Commission v United Kingdom (1981), var niðurstaðan sú að vald til að setja verndarráðstafanir vegna auðlinda hafsins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar hefði frá 1. janúar 1979 „belonged fully and definitively to the Community“ og að aðildarríki væru „no longer entitled to exercise any power of their own“ á því sviði nema innan þess ramma sem ESB setur.
ESB getur því ekki tryggt nýju aðildarríki varanlegt sjálfstætt ákvörðunarvald á sviði sem fellur undir einkarétt sambandsins (e. exclusive competence) líkt og sameiginlega fiskveiðistefnan gerir.
Í bókinni The Substantive Law of the EU (7. útg. 2022) lýsir Catherine Barnard því hvernig Evrópusambandið hefur þróast frá hefðbundnu milliríkjasamstarfi yfir í margþætt yfirþjóðlegt stjórnkerfi þar sem dómstóll ESB gegnir virku mótandi hlutverki. Barnard bendir á að dómstóllinn hafi með dómaframkvæmd sinni „created an alliance between itself and individuals, thereby circumventing the Member States and the Union legislator“ (bls. 23). Dómstóllin hefur haft afgerandi áhrif á þróun ESB-réttar í samræmi við markmið sáttmálanna og hins sameiginlega innri markaðar.
ESB getur því ekki tryggt nýju aðildarríki varanlegt sjálfstætt ákvörðunarvald á sviði sem fellur undir einkarétt sambandsins líkt og sameiginlega fiskveiðistefnan gerir.
Þetta skiptir miklu máli þegar rætt er um mögulegar sérlausnir, aðlögunarákvæði eða undanþágur frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni. Slík ákvæði myndu eftir sem áður heyra undir lögsögu dómstóls ESB sem túlkar reglur sambandsins og undantekningar frá þeim í ljósi meginreglna og markmiða hins yfirþjóðlega réttarkerfis ESB. Fyrir Ísland myndi þetta þýða að mögulegar sérlausnir um fiskveiðistjórn, aðgang að miðum eða eignarhald í sjávarútvegi yrðu að lokum háðar túlkun dómstóls ESB.
Aðildarviðræður Noregs við ESB
Í aðildarviðræðum Norðmanna við ESB 1993–1994 skipti sjávarútvegurinn lykilmáli. Norðmenn vildu halda fullri stjórn á eigin fiskimiðum, tryggja forgang norskra sjávarbyggða og varðveita sjálfstæðan samningsrétt gagnvart öðrum strandríkjum. ESB stóð fast á meginreglum sameiginlegu fiskveiðistefnunnar (CFP) en var reiðubúið til að veita svigrúm til aðlögunar.
Fiskveiðihluti aðildarsamningsins fól í sér að Noregur yrði hluti af sameiginlegu fiskveiðistefnunni þannig að ákvarðanir um heildarafla, kvótasetningu og aðgang að norskri lögsögu yrðu teknar innan stofnanakerfis ESB. Aðildarríkin hefðu þá fengið tryggðan aðgang að norskri lögsögu innan þess ramma sem sameiginlega fiskveiðistefnan kvað á um. Þótt Norðmenn hefðu áfram fengið stóran hluta kvótans í eigin lögsögu hefðu þeir ekki haldið einkarétti yfir auðlindinni.
Sama grunnafstaða kom fram í aðildarviðræðum Íslands og ESB 2009–2013, eins og meðal annars mátti ráða af samningsramma ESB frá 2010. Þar var gengið út frá því að Ísland tæki sameiginlegu fiskveiðistefnuna upp sem hluta af öllu regluverki sambandsins, acquis communautaire, þótt mögulegt væri að ræða útfærslur og aðlögunartíma.
Framkvæmdastjórn ESB hefur jafnframt almennt hafnað varanlegum undanþágum frá grunnskipulagi sameiginlegu fiskveiðistefnunnar fyrir ný aðildarríki.
Í aðildarviðræðunum 1993–1994 bauð ESB Norðmönnum svokallaðar „permanent derogations“, sem þýtt var sem „varanlegar undanþágur“. Þetta var villandi framsetning því í réttarframkvæmd ESB merkir þessi undanþága alls ekki varanlegt fullveldi á viðkomandi sviði heldur undanþágu án fyrirfram ákveðinnar lokadagsetningar. Eftir sem áður er hún háð markmiðum og meginreglum ESB-réttar eins og hann þróast í löggjöf og dómaframkvæmd.
ESB gat boðið Norðmönnum sveigjanleika í útfærslum en ekki raunverulegan varanleika varðandi undanþágur eða „opt-outs“ með tilliti til áframhaldandi fullveldisréttar Noregs. Sumar undanþágurnar hefðu gilt um langt árabil eða verið endurskoðaðar reglulega, en engin þeirra tryggði að Noregur héldi til frambúðar fullum yfirráðum yfir fiskveiðiauðlindinni né heldur að hlutdeild Norðmanna í veiðum úr eigin fiskistofnum stæði óbreytt um alla framtíð. Þetta varð rauða línan fyrir stóran hluta norskra kjósenda.
Fyrir Ísland myndi þetta þýða að mögulegar sérlausnir um fiskveiðistjórn, aðgang að miðum eða eignarhald í sjávarútvegi yrðu að lokum háðar túlkun dómstóls ESB.
Stefán Már Stefánsson kemst þannig að orði í framangreindu riti: „Niðurstaða aðildarviðræðnanna varð sú að Norðmenn fengu í engum greinum varanlegar undanþágur frá sameiginlegri fiskveiðistefnu sambandsins.“ (bls. 279).
Hagsmunaárekstur í Barentshafi
Barentshafið er eitt mikilvægasta og viðkvæmasta fiskveiðisvæði heims. Norðmenn telja að sjálfbær stjórnun þorskstofnsins þar krefjist áframhaldandi samstarfs við Rússa þrátt fyrir djúpan pólitískan ágreining ríkjanna vegna Úkraínustríðsins. Norsk stjórnvöld óttast, eins og áður var minnst á, að slit samstarfsins gæti leitt til stjórnlausra veiða, skaðað þorskstofninn til lengri tíma litið og samrýmist því illa skyldum strandríkja um sameiginlega stjórnun deilistofna samkvæmt hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Norski sérfræðingurinn Geir Hønneland við Fridtjof Nansens stofnunina hefur í nýlegu viðtali við NRK bent á að sameiginleg stjórn fiskistofna í Barentshafi hvíli á þjóðréttarlegum skyldum strandríkja. Ekkert yfirþjóðlegt stjórnkerfi væri til staðar sem gæti sjálfkrafa tekið við stjórnun fiskistofnanna ef norsk-rússneska samstarfið liði undir lok. Að hans mati myndi slíkt ástand auka hættu á veiðum á ungfiski sem gæti skaðað stofninn til lengri tíma litið. Í grein í Dagens Næringsliv 11. maí sl. sagði Hønneland að það væri einfaldlega út í hött („ko-ko“) að halda því fram að stjórnun þorskstofnsins í Barentshafi yrði betri án samstarfs Norðmanna og Rússa.
Framangreind sjónarmið Norðmanna hafa valdið spennu í samskiptum þeirra við Evrópusambandið, sem leggur höfuðáherslu á öryggismál og refsiaðgerðir í öllum samskiptum við Rússa.
Í Noregi gætir jafnframt óánægju með afskipti ESB af auðlindastjórn á norðurslóðum þar sem sambandið hefur hvorki stöðu strandríkis í Barentshafi né beina aðild að norsk-rússnesku fiskveiðistjórninni. Ágreiningurinn hefur einnig birst í deilum um fiskveiðar á fiskverndarsvæðinu við Svalbarða, sem Noregur stofnaði árið 1977. Útgerðarfyrirtæki frá ESB-ríkjum hafa leitað til dómstóla til að fá aukinn veiðirétt á svæðinu með vísan til jafnræðisreglu Svalbarðasamningsins. Norðmenn hafa hafnað þeim kröfum á þeim grundvelli að samningurinn nái ekki til fiskverndarsvæðisins.
Eftir Brexit hefur ESB leitast við að tryggja aðildarríkjum sínum aukinn aðgang að þorskveiðum í Barentshafi með samningum við Norðmenn. Norska ríkisstjórnin hefur hins vegar ítrekað hafnað því að ESB geti krafist jafnræðis við stjórnun auðlindanna og lagt áherslu á forræði Noregs sem strandríkis samkvæmt hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Þversögnin felst í því að Noregur er bæði traustur bandamaður ESB og NATO í refsiaðgerðum gegn Rússlandi og um leið strandríki sem ber ásamt Rússum beina ábyrgð á einum stærsta þorskstofni heims. Þar rekast á tvenns konar skyldur sem Norðmenn telja sig þurfa að samræma, þ.e. annars vegar samstaða með bandalagsríkjum gagnvart Rússlandi og hins vegar ábyrgð strandríkis á sjálfbærri nýtingu sameiginlegs fiskistofns.
„Sæti við borðið“
Stuðningsmenn aðildar Íslands að ESB leggja gjarnan áherslu á mikilvægi þess að fá „sæti við borðið“ þar sem ákvarðanir eru teknar. Þegar kemur að fiskveiðum vaknar spurning um hvaða sæti sé þá verið að ræða. Ísland hefur nú þegar sjálfstætt sæti við samningaborðið þegar samið er um nýtingu sameiginlegra fiskistofna í Norður-Atlantshafi.
Ísland tekur þar þátt í viðræðum við Noreg, Færeyjar, Bretland, Grænland, Rússland og ESB. Þar situr ESB sem einn samningsaðili fyrir hönd aðildarríkjanna en ríki á borð við Frakkland, Þýskaland og Spán eiga ekki sjálfstætt sæti við þetta borð.
Ef Ísland gengi í ESB myndi það ekki fá nýtt sæti við samningaborðið heldur víkja úr eigin sæti fyrir fulltrúa sambandsins. Það myndi styrkja samningsstöðu ESB gagnvart öðrum strandríkjum, þar á meðal Noregi, en veikja sjálfstæða stöðu Íslands í samningum um deilistofna í Norður-Atlantshafi.
Ísland og norska leiðin
Þrátt fyrir stöðu sína utan ESB standa Norðmenn traustum fótum í Evrópu. Fáum dettur í hug að þeir séu einangraðir á alþjóðavettvangi. Í gegnum EES-samninginn hafa þeir aðgang að innri markaði Evrópu án þess að sameiginlega fiskveiðistefnan gildi í Noregi. Sama á við um Ísland.
Ef Ísland gengi í ESB myndi það ekki fá nýtt sæti við samningaborðið heldur víkja úr eigin sæti fyrir fulltrúa sambandsins. Það myndi styrkja samningsstöðu ESB gagnvart öðrum strandríkjum, þar á meðal Noregi, en veikja sjálfstæða stöðu Íslands í samningum um deilistofna í Norður-Atlantshafi.
EES-samningurinn kom í veg fyrir að Noregur einangraðist utan ESB. Norðmenn taka þátt í evrópsku efnahagssamstarfi án þess að framselja yfirráð yfir sjávarauðlindum sínum til ESB. Noregur hefur meiri áhrif utan ESB vegna þess að hann heldur samningsumboði sínu gagnvart Rússlandi og öðrum strandríkjum. Í Barentshafi heldur Noregur endanlegu samningsumboði gagnvart öðrum strandríkjum. Aðild að ESB myndi veikja þá stöðu.
Umræðan snýst ekki um hvort samstarf við Evrópu sé mikilvægt. Norðmenn eiga mjög náið samstarf við ESB. Álitaefnið er annað og dýpra. Hvar á endanlegt ákvörðunarvald að liggja þegar kemur að nýtingu auðlinda og stjórn fiskveiða á norðurslóðum?
Norðmenn hafa ítrekað komist að þeirri niðurstöðu að það vald eigi að vera hjá norsku þjóðinni en ekki hjá stofnunum ESB. Það sé þeim sjálfum og vernd fiskistofnanna fyrir bestu.
Sama spurning blasir við Íslendingum í dag og Norðmönnum árið 1994. Viljum við halda eigin sæti við samningaborðið eða víkja úr því sæti og fela ESB að taka ákvarðanir fyrir okkar hönd? Togstreita Norðmanna og ESB varðandi fiskveiðar í Barentshafi leiðir í ljós kjarnann í þessari spurningu. Er ESB betur treystandi fyrir vörslu hagsmuna okkar en okkur sjálfum? Norðmenn hafa ítrekað svarað því neitandi fyrir sig og norskir sérfræðingar saka talsmenn ESB um að blanda saman öryggispólitík og fiskveiðistjórnun í Barentshafi sem myndi auka hættu á stofnhruni þorskstofnsins ef hún næði fram að ganga.
