Þjóðin er stjórnarskrárgjafi – ekki ráðgjafi

Stjórnskipun Íslands byggist á þeirri grunnhugmynd vestrænna lýðræðisríkja að uppspretta alls ríkisvalds kom frá þjóðinni. Í því felst að þjóðin hefur endanlegt vald til að ákveða þær leikreglur sem handhafar ríkisvalds skulu fylgja. Með öðrum orðum; þjóðin er stjórnarskrárgjafinn.

Þjóðin setti lýðveldisstjórnarskránaÞessi hornsteinn lýðveldisins var lagður við setningu stjórnarskrárinnar árið 1944. Samkvæmt 81. gr. var skilyrði gildistökunnar að meirihluti allra kjósenda í landinu hefði samþykkt hana. Yfir 98% kjósenda tóku þátt í atkvæðagreiðslunni og um 95% þeirra samþykktu stjórnarskrána. Í þessu fólst hvorki leiðbeining né ráðgjöf. Þar beitti þjóðin valdi sínu sem stjórnarskrárgjafi. Með því samþykkti hún einnig að viðhalda sérstakri tilhögun um stjórnarskrárbreytingar þaðan í frá, sbr. 1. mgr. 79. gr. hennar. Samþykki Alþingi breytingar á stjórnarskrá skal rjúfa þing og halda alþingiskosningar og þarf nýkjörið þing að staðfesta frumvarpið óbreytt.

Krafan um vandaða málsmeðferðÖll lýðræðisríki byggja stjórnskipun sína á grunnstoðinni um uppsprettu valdsins. Gilda jafnan reglur um setningarhátt og síðari breytingar á stjórnarskrá sem tryggja vandaða málsmeðferð og gera breytingar örðugri en á almennum lögum. Þær stuðla að samhljómi og sátt milli þjóðarinnar og þjóðkjörinna fulltrúa um kjölfestu stjórnskipulagsins. Spornað er við því að stjórnarskrárbreytingar stjórnist af dægursveiflum um pólitísk deiluefni og naumum sitjandi þingmeirihluta á hverjum tíma eða minnihluta kjósenda í háværum þrýstihópum, sem reiða sig á þögn meirihlutans.

Íslenska aðferðin við stjórnarskrárbreytingar um samþykki tveggja þinga og kosningar á milli á sér ýmsar hliðstæður. Í dönsku stjórnarskránni er sambærileg regla en auk þess skulu stjórnskipunarlög, eftir samþykkt tveggja þinga, sett í þjóðaratkvæði þar sem a.m.k. 50% kjósenda þurfa að taka þátt og þarf samþykki minnst 40% allra kjósenda á kjörskrá. Víða eru einnig sérreglur um setningu nýrrar stjórnarskrár, t.d. aukinn meirihluta þingmanna eða þjóðin þurfi að samþykkja hana með bindandi hætti og settir eru þröskuldar um lágmarksþátttöku eða hlutfall kjósenda sem þarf að veita samþykki sitt. Frumvarpið fær þá ýtarlega efnislega umfjöllun þjóðþings en að því búnu er afraksturinn lagður í dóm þjóðarinnar, til samþykktar eða synjunar.

Ókostir ráðgefandi atkvæðagreiðsluRáðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla getur verið góð leið til að leita afstöðu þjóðarinnar um skýr og afmörkuð álitaefni. Á slíkum atkvæðagreiðslum eru þó þeir vankantar að stjórnskipuleg skylda hvílir á þingkjörnum fulltrúum að fylgja eingöngu sannfæringu sinni en ekki fyrirmælum frá kjósendum. Reglan á þá rökréttu skýringu að þingmenn skuli starfa í þágu þjóðarinnar allrar en ekki fylgja fyrirmælum, hugsanlega frá sjónarhóli þröngra sérhagsmuna. Það getur skapað pólitískan þrýsting á þingmenn að fylgja niðurstöðu ráðgefandi atkvæðagreiðslu ef útbreiddur stuðningur er við tiltekið mál, enda eiga þeir endurkjör sitt undir kjósendum. Ef þátttaka er lítil eða mjótt á munum er niðurstaðan hins vegar útsett fyrir mismunandi túlkun stjórnmálaafla, ekki síst hvaða ályktun eigi að draga um afstöðu þeirra sem sátu heima. Málið flækist enn ef spurning lýtur að margþættu málefni sem gefur svigrúm til túlkunar.

Í Evrópuríkjum þar sem þjóðin kýs um nýja stjórnarskrá er niðurstaða atkvæðagreiðslu ávallt lagalega bindandi lokaorð. Reyndar eru ráðgefandi atkvæðagreiðslur óþekktar í ríkjum sem lengst hafa náð í þróun beins lýðræðis.

Endurskoðunarferli án hliðstæðuFyrir tveimur árum hófst hér ferli við endurskoðun stjórnarskrárinnar með einstæðri aðferð. Leitað var eftir breiðu samráði við þjóðina um viðhorf til stjórnarskrárinnar. Í júlí 2011 skilaði stjórnlagaráð Alþingi tillögum sínum að nýrri stjórnarskrá. Bæði pólitískur vilji og ríkur þjóðarvilji er til að ljúka verkinu. Ríflega þriðjungur kjósenda og jafnframt 2/3 þeirra sem þátt tóku í ráðgefandi atkvæðagreiðslunni 20. október töldu að breytingaferlið skyldi halda áfram og tillögur stjórnlagaráðs teknar til meðferðar á Alþingi eins og að var stefnt í upphafi. Þá voru afdráttarlaus svör kjósenda við sértækum spurningum, þar sem markmiðin eru skýr en svigrúm er um leiðir til að ná þeim.

Næstu skrefNú kemur til kasta Alþingis að hefja meðferð frumvarps um stjórnarskrárbreytingar þar sem tillögur stjórnlagaráðs eru mikilvægt leiðarljós. Staðhæfingar um að þingið megi engar efnislegar breytingar gera eru rangar og ganga þvert á grunnhugsun stjórnskipunarinnar. Hitt er víst að enginn ágreiningur er um marga veigamikla þætti í tillögunum sem fela í sér löngu tímabærar stjórnarskrárumbætur. Tvennt kemur til greina um framhaldið. Í ljósi þess stutta tíma sem er fram undan hefur komið til tals að skipta verkefninu í smærri áfanga. Taka mætti fyrst til meðferðar þætti sem sátt er um og brýnast að bæta úr, en líka þá sem sérstaklega var spurt um 20. október. Það gæti verið skynsamlegri leið en að færast of mikið í fang og hætta á að enginn árangur yrði af þessari miklu og fordæmalausu vegferð í endurskoðun stjórnarskrár.

Ef stefnan er sett á nýja stjórnarskrá er verkefnið vandmeðfarnara. Verður ekki varist þeirri hugsun hversu illa Alþingi nýtti tímann fyrir svo mikilvægt mál undanliðið ár þar sem tillögur stjórnlagaráðs lágu ósnertar á borði þingnefndar. Það vekur ugg um að málið fái ekki þá vönduðu meðferð sem það verðskuldar með sáttavilja en verði þröngvað í gegn með naumum meirihluta stjórnarþingmanna.

Þjóðin hefur valdiðÍ áliti meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar síðasta vor sagði að gildistaka nýrrar stjórnarskrár yrði háð endanlegri staðfestingu og samþykki þjóðarinnar að aflokinni síðari samþykkt Alþingis skv. 79. gr. Því markmiði verður aðeins náð með því að setja í frumvarp til nýrrar stjórnarskrár ákvæði sem bindur gildistöku hennar þessu skilyrði eftir að hún hefur verið samþykkt af tveimur þingum. Þá ber að fylgja stefnunni sem mörkuð var við lýðveldisstofnun að meirihluti kjósenda í landinu þurfi að samþykkja hana. Þannig eru kjósendur hvattir til að taka afstöðu og með upplýstu samþykki þeirra verður stjórnarskráin sett í breiðri sátt.

Af málflutningi forsætisráðherra verður þó ráðið að ekki eigi að efna þessi fyrirheit. Rætt er um að halda aðra ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða alþingiskosningum. Í stað þess að leita samkomulags á þingi, ljúka meðferð frumvarps á tveimur þingum og leggja síðan endanlega í dóm þjóðarinnar, eiga almenn viðhorf kjósenda með þá skoðun að stjórnarskrárbreytinga sé þörf að skapa pólitískan þrýsting fyrir síðari afgreiðslu frumvarpsins. Þannig á að knýja þingmenn, sem telja að frumvarpið hafi alvarlega ágalla eða sé þjóðinni ekki til heilla, til að víkja frá sannfæringu sinni.

Atkvæðagreiðsla sem hefur aðeins það markmið að leita ráðgjafar frá kjósendum sviptir þjóðina réttinum til að eiga lokaorðið um nýja stjórnarskrá og yrði mikil afturför. Því er Alþingi bæði rétt og skylt að búa svo um hnútana að réttur þjóðarinnar sem hins endanlega stjórnarskrárgjafa verði tryggður.