Ís­land og ESB: Horft af brúnni

Ágrip

Ísland var meðal stofnríkja Atlantshafsbandalagsins (NATO) og bjó við sæmilega öruggar varnir eftir heimsstyrjöldina síðari, jafnvel eftir að Bandaríkin drógu herlið sitt einhliða frá Íslandi 2006. Frá 2022 hefur þó árásarstríð Rússlands gegn Úkraínu, ásamt dvínandi skuldbindingu Bandaríkjanna gagnvart NATO, gerbreytt öryggisumhverfi Íslands. Til að efla öryggi sitt og lýðræði kunna Íslendingar því að telja nauðsynlegt og jafnframt æskilegt — einnig af efnahagsástæðum — að ganga í Evrópusambandið (ESB).

Á brúnni milli Evrópu og Ameríku

Bæði landfræðilega og menningarlega stendur Ísland nærri bæði Bandaríkjunum og Evrópu. Ísland hefur verið aðili að NATO frá 1949. Landið hefur jafnframt verið aðili að Fríverslunarsamtökum Evrópu (EFTA) frá 1970 og að Evrópska efnahagssvæðinu (EES) frá 1994, sem jafna má við eins konar „létta“ aðild að ESB. Þetta felur í sér að Ísland nýtur margra þeirra efnahagslegu kosta sem fylgja aðild að ESB og tekur jafnframt á sig margvíslegar lagalegar skuldbindingar, þar á meðal um frjálst flæði vöru, þjónustu, fólks og fjármagns milli aðildarríkja. Hins vegar ber Íslandi hvorki skylda til að taka upp evruna né tekur landið þátt í sameiginlegri landbúnaðar-, sjávarútvegs-, utanríkis- og öryggisstefnu ESB, viðskiptasamningum sambandsins við þriðju ríki eða samræmingu skattamála. Þá hefur Ísland engan atkvæðisrétt heldur við setningu löggjafar ESB.

Frá byrjun 10. áratugar síðustu aldar sýndu skoðanakannanir yfirleitt nauman en þó stöðugan stuðning meiri hluta Íslendinga við aðild að ESB. Þetta breyttist eftir bankahrunið 2008, þegar þeir stjórnmálamenn sem báru mesta ábyrgð á hruninu innan lands beindu athyglinni frá eigin ábyrgð með því að skella skuldinni á erlenda aðila, þar á meðal ESB. Stjórnmálamenn, einkum úr Sjálfstæðisflokknum og Framsóknarflokknum, sem höfðu stutt við bakið á bankamönnunum (sem síðar fóru sumir í fangelsi), náðu tímabundið að snúa almenningsálitinu gegn aðild að ESB. Sú breyting reyndist þó skammvinn.

Rannsóknarnefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu 2010 að forsætisráðherra, tveir aðrir ráðherrar, þrír seðlabankastjórar og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hefðu gerzt sekir um vanrækslu í skilningi laga. Skömmu síðar samþykkti Alþingi einum rómi svo fellda yfirlýsingu: „Alþingi ályktar að taka verði gagnrýni á íslenska stjórnmála­menningu alvarlega og leggur áherslu á að af henni verði dreginn lærdómur. Alþingi ályktar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir stjórnvöldum, stjórnmálamönnum og stjórnsýslu, verklagi og skorti á formfestu.“ 

Skömmu eftir bankahrunið 2008, þar sem erlendir lánardrottnar og innlend fyrirtæki og heimili urðu fyrir gífurlegu tjóni, sótti nýkjörið Alþingi um aðild að ESB 2009 í þeirri trú að ávinningurinn af aðild yrði meiri en kostnaðurinn. Aðildarviðræður hófust í kjölfarið. Líta mátti á umsóknina sem eins konar afsökunarbeiðni — yfirlýsingu um vilja Íslands til að lúta framvegis þeim aga og þeim leikreglum sem fylgja aðild að ESB. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) var kallaður til að leiða björgunaraðgerðir. Með lánsfjárstuðningi einkum frá öðrum Norðurlöndum, Færeyjum og Póllandi, náði Ísland sér smám saman á strik á átta árum (sjá mynd 1).

Þegar efnahagsbatinn var kominn vel á veg 2013, sneru þeir stjórnmálaflokkar sem báru mesta ábyrgð á hruninu — Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn — aftur til valda. Utanríkisráðherra sendi bréf til Brussel 2015 þar sem hann lýsti því yfir einhliða að Ísland drægi umsókn sína um aðild til baka, í þeirri trú að bréf frá ráðherra gæti fellt úr gildi ákvörðun Alþingis frá 2009. Framkvæmdastjórn ESB brást við með því að taka Ísland hljóðlega af opinberum lista yfir umsóknarríki.

Eftir að ný ríkisstjórn tók við völdum á Íslandi 2025, þar á meðal tveir flokkar sem styðja aðild að ESB, lýsti framkvæmdastjóri ESB, Ursula von der Leyen, því yfir að Íslandi væri velkomið að hefja aðildarviðræður að nýju hvenær sem þess væri óskað. Ríkisstjórnin ákvað að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu 29. ágúst 2026 um hvort hefja skuli aðildarviðræður á ný. Nýleg skoðanakönnun sýnir að meiri hluti kjósenda telur rétt að ljúka viðræðunum frá 2009–2013 um aðild Íslands að ESB. En lykilspurningin stendur eftir: Hvers vegna ætti Ísland að ganga í ESB?

Aðeins tveir af þeim sex stjórnmálaflokkum sem nú eiga fulltrúa á Alþingi styðja aðild að ESB, þótt meirihluti flokksmanna þeirra sé henni fylgjandi. Margir stjórnmálamenn eru enn bundnir sérhagsmunum, ekki síst nýríkum auðmönnum í sjávarútvegi sem leggjast gegn aðild — eins og fjármálaráðherra Íslands hefur nú sjálfur viðurkennt.

Horfur á aðild að ESB: Efnahagssjónarmið

Frá 1960 hefur Ísland búið við næstmestu meðalverðbólgu í hópi aðildarríkja OECD. Upptaka evrunnar myndi draga úr verðbólgu og lækka vexti á Íslandi og gera húsnæðismarkaðinn á ný aðgengilegan ungu fólki sem nú hefur að miklu leyti verið fryst úti. Þar sem ESB er mikilvægasti viðskiptavinur Íslands myndi full aðild eyða gengisóvissu, draga úr viðskiptakostnaði og gera Ísland áhugaverðara í augum erlendra fjárfesta, hvort heldur í sprotafyrirtækjum eða stærri fyrirtækjum á sviði orkumála og í sjávarútvegi. Jafnframt fengju íslenzk fyrirtæki fullan aðgang að hinum víðfeðma Evrópumarkaði, þar á meðal rétt til fjárhagsaðstoðar á erfiðleikatímum — líkt og Írland naut 2008.

Helztu efnahagsrökin gegn aðild að ESB snúast um ótta við að sambandið leysi til sín stjórn fiskveiða á Íslandsmiðum, auk þess sem Ísland yrði að afsala sér sjálfstæðri peningastefnu og hluta af fullveldi sínu. Reynsla núverandi aðildarríkja ESB sýnir hins vegar að óttinn við að missa yfirráð yfir fiskimiðum á sér litla stoð í raunveruleikanum. Sameiginlegt fullveldi, einkum á sviði peningamála í landi sem glímir við langvarandi verðbólgu, er fremur kostur en galli. Um 74% íbúa aðildarríkja Evrópusambandsins telja að lönd þeirra hagnist á aðildinni, sem bendir til þess að sameiginlegt fullveldi sé hvorki alvarlegt pólitískt né efnahagslegt áhyggjuefni.

Á mynd 1 sést að meðalvöxtur landsframleiðslu á mann í Evrópusambandinu 1990–2024 var nánast hinn sami og á Íslandi og í Bandaríkjunum. Evrópa hefur því haldið í við hagvöxt í Bandaríkjunum. Aðild að ESB þarf því ekki að draga úr hagvexti heldur gæti hún þvert á móti stappað stálinu í íslenzkt efnahagslíf með nánari efnahagssamvinnu.

Þótt landsframleiðsla á mann sé hærri í Bandaríkjunum en í Evrópu stendur Evrópa Bandaríkjunum framar á ýmsum öðrum sviðum. Evrópubúar lifa að jafnaði þrem árum lengur en Bandaríkjamenn, búa við öflugra lýðræði, meiri borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, meira gagnsæi (þ.e. minni spillingu), meira jafnrétti, styrkara réttarríki og markvissari aðgerðir gegn loftslagsbreytingum. Þetta eru eiginleikar sem laða sífellt fleiri Íslendinga nær Evrópu, þótt flest okkar vilji áfram eiga vinsamleg og náin samskipti við Bandaríkin. Flest sjáum við enga mótsögn milli þessara tveggja bandalaga — enda er engin ástæða til þess.

Mynd 1. Landsframleiðsla á mann í ESB, á Íslandi og í Bandaríkjunum 1990–2024

​​Horfur á aðild að ESB: Stjórnmál og öryggismál

Auk efnahagssjónarmiða þarf einnig að huga að veigamiklum stjórnmálarökum fyrir aðild að ESB. Þar ber hæst tækifærið til að endurskoða stefnu landsins í varnarmálum og efla fjármálaeftirlit.

Í fyrsta lagi hefur árásarstríð Rússlands gegn Úkraínu leitt af sér nýja hernaðarlega og pólitíska stöðu í Norður-Evrópu. Þegar Finnland og Svíþjóð ákváðu, vegna stríðsins, að ganga í NATO eftir 75 ára hernaðarlegt hlutleysi, vaknaði jafnframt sú spurning hvort Ísland ætti að ganga í ESB til að efla samvinnu og öryggi á norðurslóðum Evrópu. Samstaða eykur öryggi. Mikilvægast er þó að Ísland hefur engan eigin her og hefur því um áratuga skeið reitt sig á hernaðarlegan stuðning bandamanna sinna innan NATO, einkum Bandaríkjanna. Nú þegar áhugi Bandaríkjanna á að rækja skuldbindingar sínar gagnvart NATO virðist hafa veikzt og möguleg úrsögn þeirra úr bandalaginu hefur komið til tals, auk tilkalls Bandaríkjastjórnar til Grænlands, hefur samræming evrópskra varna orðið enn brýnni.

Í annan stað myndi aðild að ESB styrkja aðhald og stuðla að betra jafnvægi í íslenzkum stjórnmálum og réttarkerfi með með því að aðildarlöndn deila fullveldi sínu hvert með öðru. Í ljósi þess hversu veikt fjármálaeftirlit á Íslandi reyndist vera fyrir bankahrunið 2008 — því var í reynd ætlað að vera óstarfhæft (e. designed to fail) — myndi Ísland njóta góðs af bankaeftirliti Seðlabanka Evrópu.

Í þriðja lagi má vísa til sömu meginreglu og lá að baki því að Ísland gerðist aðili að Sameinuðu þjóðunum (SÞ) 1946 og NATO 1949: Almennt séð er heppilegt og hyggilegt fyrir smáríki að eiga aðild að þeim alþjóðlegasamtökum sem flestir nánustu vinir þess og bandamenn eiga aðild að, enda þótt ávinningurinn sé ekki að fullu fyrirsjáanlegur og ekki heldur kostnaðurinn.

Lýðræði, frelsi og réttarríki

Efnahagssjónarmið ein og sér skýra ekki þá breytingu sem orðið hefur á afstöðu Íslendinga til Evrópu. Stofnanalegir og stjórnmálalegir þættir — þar á meðal lýðræðislegir stjórnarhættir, borgaraleg réttindi og lög og réttur — hafa einnig áhrif á mat landsmanna á kostum nánari samvinnu á vettvangi ESB.

Stefna Íslands gagnvart Evrópu og Bandaríkjunum markast jafnframt af því að Ísland stendur öðrum Norðurlöndunum að baki á ýmsum sviðum sem skipta máli í þessu viðfangi, svo sem varðandi lýðræði, frelsi, lög og rétt, þótt landið standi þeim jafnfætis eða framar í landsframleiðslu á mann, eins og sýnt er á mynd 2.

Mynd 2. Samanburður á landsframleiðslu á mann í Danmörku, Finnlandi, Íslandi, Noregi, Svíþjóð, Evrópusambandinu og Bandaríkjunum 2024

Lítum á nokkrar tölur sem kunna að skýra hvers vegna aðild að ESB kunni að höfða til Íslendinga í auknum mæli. Fleira skiptir máli en framleiðslan ein og tekjurnar.

Í fyrsta lagi má nefna lýðræðisvísitölu V-Dem-stofnunarinnar í Gautaborgarháskóla, sem raðar 179 frjálslyndum lýðræðisríkjum. Í útgáfu hennar fyrir 2024 var Danmörk í fyrsta sæti lýðræðislistans, Svíþjóð í fjórða, Noregur í fimmta, Finnland í tólfta og Ísland í 21. sæti, örlitlu á undan Bandaríkjunum sem voru í 24. sæti.

Í öðru lagi birti Freedom House mat sitt á frelsi í heiminum fyrir 2025. Þar var Finnland í fyrsta sæti, Noregur í þriðja, Svíþjóð í fjórða, Danmörk í sjötta og Ísland í 22. sæti, rétt á eftir Þýzkalandi í 21. sæti en á undan Frakklandi í 41. sæti og Bandaríkjunum í 57. sæti.

Í þriðja lagi má nefna World Justice Project, sem metur styrk réttarríkisins, það er lög og rétt, í 143 ríkjum. Í röðun stofnunarinnar fyrir 2025 skipuðu Danmörk, Noregur, Finnland og Svíþjóð fjögur efstu sætin, en Bandaríkin voru í 27. sæti. Ísland var smæðarinnar vegna ekki meðal þeirra ríkja sem rannsóknin náði til.

Þessi samanburður varpar ljósi á hvers vegna aðdráttarafl Evrópu hefur á ný farið vaxandi í augum margra Íslendinga á sama tíma og aðdráttarafl Bandaríkjanna hefur minnkað, bæði af efnahagsástæðum og ekki síður af öryggis- og stjórnmálaástæðum.

Ef svo er, og meiri hluti kjósenda virðist á ný hlynntur aðild að ESB, vaknar engu að síður spurningin: Hvers vegna eru fjórir af sex stjórnmálaflokkum sem eiga sæti á Alþingi enn andvígir aðild?

Vorið 2025 lýstu 44% svarenda í skoðanakönnun yfir stuðningi við aðild Íslands að Evrópusambandinu, 36% voru andvíg aðild og 20% voru óákveðin. Vorið 2026 hafði dæmið snúizt við: þá voru 39% fylgjandi aðild, 46% voru andvíg og 16% voru óákveðin.

Að yfirstíga andstöðuna

Þótt stuðningur almennings við aðild að ESB hafi aukizt og dvínað á víxl er pólitísk andstaða enn veruleg. Hverjir eru helztu andstæðingar inngöngu Íslands í ESB?

Til einföldunar má skipta þeim í þrjá hópa sem skarast að nokkru leyti.

Í fyrsta lagi eru þeir sem líta á aðild að ESB sem alvarlega skerðingu á fullveldi Íslands og óttast að landið verði að deila fiskimiðum sínum og orkulindum með öðrum aðildarríkjum. Þessi rök samrýmast illa reynslu núverandi aðildarríkja, sem meta sameiginlegt fullveldi mikils og hafa ekki orðið fyrir því að ESB hafi lagt hald á náttúruauðlindir þeirra.

Í öðru lagi halda sumir því fram að stjórnarskrá Íslands frá 1944 heimili ekki aðild að ESB. Sömu rökum má þá beita gegn aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu frá 1994. Gild rök hafa verið færð fram á báða bóga í þessari umræðu. Hins vegar kveður ný stjórnarskrá, sem samþykkt var í þjóðaratkvæðagreiðslu 2012 en hefur enn ekki verið staðfest af Alþingi, skýrt á um að aðild að ESB sé heimil til að taka af öll tvímæli.

Í þriðja lagi eru þeir sem óttast að missa þau sjálfteknu forréttindi sem þeir hafa notið um langa hríð, svo sem einkarétt til nýtingar fiskveiðiheimilda í íslenzkri lögsögu. Til þessa hóps teljast meðal annars fáeinir auðmenn sem hafa komizt í álnir vegna þess að Alþingi færði þeim verðmætar fiskveiðiheimildir þeim að kostnaðarlausu frá miðjum 9. áratugnum og síðar gegn málamyndagjaldi frá 2002. Þessi hópur hefur yfirleitt minni áhuga á lýðræðislegum leikreglum en almenningur. Samkvæmt íslenzkum lögum eru auðlindir hafsins þó sameign þjóðarinnar. Ólíklegt er að þessi sérhagsmunahópur láti sannfærast; honum verður heldur að mæta í kjörklefanum þar sem hver kjósandi hefur eitt atkvæði.

Þessir rótgrónu sérhagsmunir hafa áhrif langt út fyrir sjávarútveginn. Þeir hamla einnig lýðræðisumbótum og torvelda þá aðlögun stefnu og stofnana sem nánari samvinna við Evrópu kallar á.

Mannréttindanefnd SÞ komst að þeirri niðurstöðu 2007 að úthlutun fiskveiðiheimilda á Íslandi fæli í sér mismunun og bryti gegn stjórnarskrárvörðum mannréttindum. Nefndin fól íslenzkum stjórnvöldum að binda enda á þessa mismunun. Stjórnvöld brugðust ekki að fullu við úrskurðinum þótt bindandi væri, en hétu því að leggja fram nýja stjórnarskrá og leysa málið þannig. Hún var samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu 2012 með stuðningi 67% kjósenda og geymir meðal annars ákvæði um að náttúruauðlindir Íslands skyldu vera „sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.“ Enn hefur Alþingi þó ekki staðfest vilja þjóðarinnar eins og hann birtist í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012.

Þessi atburðarás varpar ljósi á víðtækari stjórnskipulegan vanda. Ef Ísland ætlar að efla traust almennings á stjórnskipan landsins og jafnframt sýna að það uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til aðildarríkja ESB, verður nauðsynlegt að hrinda slíkum ákvæðum í framkvæmd.

Niðurlag

Þegar framangreind efnahags-, öryggis- og stjórnskipulagssjónarmið eru tekin saman blasir við að spurningin um aðild að ESB er ekki lengur efnahagslegs eðlis fyrst og fremst heldur varðar hún einnig sýn okkar á framtíð Íslands í ölduróti heimsmálanna.

Ef þjóðaratkvæðagreiðslan 29. ágúst 2026 leiðir til þess að aðildarviðræður Íslands við ESB frá 2009–2013 verði teknar upp að nýju, mun þjóðin síðar fá annað tækifæri til að taka endanlega afstöðu til þess hvort Ísland skuli ganga inn eða ekki.

Hér hefur því verið haldið fram að aðild sé bæði æskileg og í auknum mæli nauðsynleg — ekki aðeins vegna þess efnahagsávinnings sem vænta má að henni muni fylgja heldur einnig vegna þess öryggis, þeirra lýðræðislumbóta og þeirrar eflingar réttarríkisins sem nánari samvinna á vettvangi ESB getur stuðlað að.

Á tímum sem þessum, þegar vísbendingar eru um að staða lýðræðis á Íslandi sé að veikjast, býður aðild að ESB upp á mikilvægt tækifæri til að styrkja viðnámsþrótt landsins, efla stofnanir þess og styrkja stöðu Íslands meðal vestrænna lýðræðisríkja.

Höfundur er prófessor emeritus í hagfræði.