Utanríkisráðherra hefur fjallað almennt um samningsmarkmið Íslands í hugsanlegum aðildarviðræðum við ESB þar á meðal í sjávarútvegsmálum. Ráðherrann vill ekki fara nánar út í markmiðin eins og birtist síðast 13. ágúst í viðtali á Sýn („Þú færð mig ekki til að segja já við þessu“, visir.is 13. ágúst 2026) Í viðtalinu vísaði ráðherrann í meirihlutaálit utanríkismálanefndar alþingis um aðildarviðræður, en eins og er útskýrt hér að neðan er álitið bæði almennt og ónákvæmt hvað varðar samningsmarkmið í sjávarútvegi.
Hvorki í álitinu né í máli ráðherrans er til dæmis nefnt að krafan yrði “varanlegar undanþágur”, sem er grundvallaratriði.
Tregða ráðherrans er óþörf. Engin sýnileg ástæða er til annars en tala opið og skýrt um samningsmarkmið Íslands.
Almennt er það svo í samningaviðræðum að aðilar lýsa sínum ítrustu kröfum og svo kemur í ljós í hvernig þeim reiðir af og þá er tekið á því, haft samráð heima fyrir og svo framvegis.
Það er klárt að ESB er þannig úr garði gert - af skiljanlegum ástæðum - að það á takmarkaða möguleika til að koma til móts við mikla sérstöðu umsóknarríkja.
Leyndarmál í samningaviðræðum lúta að því hverju á hugsanlega að spila út gagnvart mótaðila sem tilslökun og eftirgjöf frá upphaflegum kröfum. En að greina ekki ítarlega frá slíkum kröfum í risastóru hagsmunamáli þjóðarinnar í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslu er í senn undarlegt og ástæðulaust. Og sem sagt á skjön við það sem á við venjulegar samningaviðræður og framgang þeirra.
Sérstaða Íslands í sjávarútvegsmálum er hins vegar svo skýr í samanburði við ESB að um leið og aðildarviðræður hæfust kæmi óhjákvæmilega í ljós breitt bil milli aðila. En kæmi það á óvart og yrði það umflúið?
Í aðildarviðræðum mundu Ísland og ESB nálgast sjávarútvegsmál á ólíkum forsendum í grundvallaratriðum. Jafnframt er klárt að ESB er þannig úr garði gert - af skiljanlegum ástæðum - að það á takmarkaða möguleika til að koma til móts við mikla sérstöðu umsóknarríkja.
Þetta kom skýrt í ljós í aðildarviðræðum Íslands og ESB á árunum 2010-2013.
Eftir svonefnda rýnifundi í viðræðunum en þeir fóru fram 2011, strönduðu viðræður um sjávarútvegsmál.
Tilgangur rýnifundanna - fastur liður hjá ESB í aðildarviðræðum - var að bera saman regluverk Evrópusambandsins og íslenska löggjöf. Þannig voru skilgreind þau svið þar sem reglur eru ólíkar og þar með þau svið sem samningaviðræður þyrftu að beinast að.
Í kjölfarið kom fram sú krafa ESB að Ísland gerði tímasetta áætlun um aðlögun að sjávarútvegsstefnu ESB og um ráðstafanir til að aflétta takmörkunum á erlendum fjárfestingum í íslenskum útgerðum.
Þessar kröfur voru auðvitað óaðgengilegar fyrir Ísland. Eins og sagði í skýrslu Hagfræðistofnunar fyrir utanríkisráðherra 2014 um viðræðurnar sem lögð var fyrir alþingi “… ef haft er í huga hve ólíkar áherslur eru í stefnu Íslands og Evrópusambandsins er vandséð hvernig Ísland hefði getað komið með áætlun um aðlögun að stefnu Evrópusambandsins í sjávarútvegsmálum.” (Skýrsla utanríkisráðherra um aðildarviðræður við Evrópusambandið og um þróun mála innan sambandsins, bls 35. Sjá einnig framvinduskýrslur ESB um viðræðurnar: European Commission, Iceland 2011 Progress Report og Iceland 2012 Progress Report).
En það var engan bilbug að finna á ESB og eftir rýnisskýrsluna 2011 gerðist ekkert í aðildarviðræðunum hvað varðaði sjávarútveg. Aðildarviðræðum Íslands og ESB var hætt að ákvörðun íslenskra stjórnvalda í ársbyrjun 2013 - án þess að neinar samningaviðræður um sjávarútveginn hefðu átt sé stað.
Svo vill til af náttúrunnar völdum að sérstaða Íslands er mikil samanborið við ESB og ríki þess. Sérstaðan er fólgin í orkulindum og sjávarauðlindum Íslands og birtist í því að þjóðhagslegt vægi sjávarútvegs og orkufreks iðnaðar er hlutfallslega mjög mikið. Sama á við ferðaþjónustu sem byggir á náttúru landsins. Þessar þrjár greinar eru meginstoðir heildarútflutningstekna þjóðarinnar - standa undir um 60 prósentum þeirra.
Alþjóðasamtarf er hvergi nánara en í ESB sem felur í sér að sambandið byggir á verulegu fullveldisframsali aðildarríkjanna til sambandsins og yfirríkjavaldi í stofnunum þess.
Alþjóðasasamstarf hvílir að miklu leyti auðvitað á sameiginlegum hagsmunum viðkomandi ríkja og sameiginlegum einkennum á stöðu þeirra. Þegar kemur að lykilútflutningsgreinum er mikill munur á Íslandi og ESB hvað varðar umfang þeirra og þjóðhagslegt mikilvægi. Þá er einnig grundvallarmunur á stöðu Íslands og ESB þegar kemur að orkumálum og loftslagsstefnu.
Alþjóðasamtarf er hvergi nánara en í ESB sem felur í sér að sambandið byggir á verulegu fullveldisframsali aðildarríkjanna til sambandsins og yfirríkjavaldi í stofnunum þess. Hvort tveggja er forsenda hins nána og reyndar einstaka ríkjasamstarfs sem þar á sér stað. Að baki liggur langur ferill samninga og ákvarðana aðildarríkja sambandsins um grundvallarreglur sem lúta að samþættingu og einsleitni aðildarríkjanna og einingu þar um. Í grunninn er ESB því ekki gert fyrir sérstöðu. Það er því innbyggð tregða til að fallast á undanþágur sem fela í sér að laga verði reglur og sáttmála sambandsins að sérstöðu og sérþörfum umsóknarríkis. Þær mundu skapa fordæmi sem græfu undan nauðsynlegri einingu aðildarríkjanna 27 um grundvallarreglur.
Hvernig sem á er litið er sérstaða Íslands í sjávarútvegsmálum mikil samanborið við ESB. Íslenskir ráðherrar hafa enda farið fram á “yfirráð” og “forræði” í þessum efni. Enn er þó ekki klárt hvað felst í orðunum - hver séu nánar tiltekið samningsmarkmið stjórnvalda og rauðar línur.
Það er undarleg staða. Í samningaviðræðum þarf ekki, eins og sagði í inngangi greinarinnar, að leyna samningsmarkmiðum fyrir mótaðilanum, heldur einungis hugsanlegri eftirgjöf sem á ef til vill að spila út síðar í viðræðunum. Þetta á almennt við um samningaviðræður en jafnframt er torséð hvaða eftirgjöf er möguleg á “yfirráðum” og “forræði”.
Um samningsmarkmið í hugsanlegum aðildarviðræðum við ESB verður að tala opið og skýrt um sjávarútvegsmálin. Dæmi um skort á þessu er að finna í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar - það er fulltrúa ríkisstjórnarflokkanna - á tillögu utanríkisráðherra um að haldið verði þjóðaratkvæði um aðildarviðræður við ESB.
Í álitinu segir að “raunhæf leið til að tryggja forræði Íslands yfir sjávarauðlindinni innan íslenskrar fiskveiðilögsögu sé að lögsagan verði t.d. skilgreind sem sérstakt íslenskt fiskveiðistjórnarsvæði. Þannig verði réttindi ekki til staðar fyrir erlend fiskveiðiskip til veiða innan íslenskrar fiskveiðilögsögu úr staðbundnum íslenskum stofnum. Meginregla ESB um hlutfallslegan stöðugleika felur þetta í raun í sér nú þegar en fyllsta ástæða er til að festa það enn frekar í sessi í aðildarsamningi sem er frumréttur sambandsins.”
Um samningsmarkmið í hugsanlegum aðildarviðræðum við ESB verður að tala opið og skýrt um sjávarútvegsmálin. Dæmi um skort á þessu er að finna í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar.
Markmiðin eru augljóslega að fá undanþágur en álitið er óskýrt að öðru leyti. Eigi undanþágurnar að vera hluti af frumrétti í ESB eins og þarna virðist meiningin verður að tala í aðildarsamningi um varanlegar undanþágur frá stefnu og sáttmálum ESB. Á ensku heitir þetta “opt-out” í orðaforða ESB. Slíkar undanþágur í aðildarsamningi verða hluti af frumrétti ESB.
Einnig kæmi til greina annarskonar undanþága í merkingunni “derogation”. Slíkar undanþágur eru yfirleitt tímabundnar og því ekki hluti af frumfrétti ESB þótt þeirra sé getið í aðildarsamningi. Til að tryggja það þarf að koma bókstaflega fram í aðildarsamningi að um varanlega undanþágu af þessu tagi (permanaent derogation) sé að ræða.
En í báðum tilvikum stæði Ísland varanlega utan við sameiginlega sjávarútvegsstefnu sambandsins og utan þeirra greina Lissabon sáttmálans sem ná yfir fiskveiðar. Engin fordæmi eru fyrir slíkum undanþágum hjá ESB.
Forræði og yfirráð hafa afgerandi merkingu og bjóða ekki upp á venjulegar samningaviðræður með verulegum tilslökunum í leit að málamiðlun. Í aðildarviðræðunum 2010-2013 slitnaði upp úr af því það reyndist ekki vera til staðar samningsgrundvöllur í sjávarútvegsmálum enda hófust ekki viðræður um sjávarútveginn. Aðildarviðræðunum var á endanum sjálfhætt.
Mikil sérstaða á við annað risastórt mál fyrir Ísland í hugsanlegum aðildarviðræðum.
Það er himinn og haf milli Íslands og ESB hvað varðar stöðu orkumála. Stórt bilið þarna á milli felst í því að hlutfall endurnýjanlegrar orku af heildarorkunotkun er rétt rúmlega þrefalt hærra hér á landi en meðal aðildarríkja ESB - um 80 prósent á Íslandi en um 25 prósent í sambandinu.
Afleiðingin er vitanlega gerólík staða Íslands samanborið við ESB þegar kemur að loftslagsstefnu sem í aðalatriðum felur í sér að ríki minnki losun gróðurhúsalofttegunda. Hún stafar að mestu leyti frá notkun á jarðefnaeldsneyti, kolum, olíu og jarðgasi. Að minnka losun svo um muni er afar dýrt og pólitískt erfitt að heita má í öllum ríkjum. Þrátt fyrir grundvallarmun á stöðu Íslands og ESB í orkumálum hefur loftslagsstefna Íslands verið hin sama í lykilatriðum og hjá ESB.
Ísland er langt frá því að ná yfirlýstum markmiðum í loftslagsmálum. Afleiðing af hinu háa hlutfalli endurnýjanlegrar orku á Íslandi er meðal annars sú að það yrði dýrara hér en annarsstaðar að minnka enn frekar losun gróðurhúsalofttegunda. Það er að segja enn meira en þegar hefur verið gert í miklum mæli frá fjórða áratug tuttugustu aldar með orkuskiptum frá kolum og olíu yfir í jarðvarma og vatnsorku.
Ísland er þátttakandi í og kostar samfélagið mikla fjármuni - en tekur hvorki tillit til hins háa hlutfalls endurnýjanlegrar orku á Íslandi né landfræðilegrar sérstöðu.
Svo notuð sé þessi líking um stöðu Íslands: ávextirnir neðst á trénu sem auðveldast og hagkvæmast var að tína hafa þegar verið hirtir. Það var gert á öldinni sem leið - allar götur frá upphafi hitaveitna á fjórða áratug aldarinnar og með síauknum hraða eftir að fyrstu stóru fallvatnsvirkjanirnar voru byggðar á sjötta áratugnum og í kjölfar þess að hitaveituvæðing náði yfir stóran hluta landsins og nýting jarðvarma hófst til raforkuframleiðslu.
Til að ná yfirlýstum markmiðum þarf Ísland að byrja fljótlega að kaupa á alþjóðlegum markaði svonefndar loftslagsheimildir fyrir sífjölgandi milljarða. Kaupendur yrðu ríkissjóður Íslands og íslensk fyrirtæki og kostnaðurinn mundi að mestu leyti enda hjá íslenskum almenningi - auðvitað.
Við bætist kolefnisskattur íslenska ríkisins sem hefur hækkað stöðugt og nálgast 15 milljarða á ári sem liggja þegar á almenningi og fyrirtækjum.
Loks kemur til kostnaður af svonefndu viðskiptakerfi ESB um loftlagsheimildir sem Ísland er þátttakandi í og kostar samfélagið mikla fjármuni - en tekur hvorki tillit til hins háa hlutfalls endurnýjanlegrar orku á Íslandi né landfræðilegrar sérstöðu eins og vikið er að síðar í greininni.
Þetta er óneitanlega einkennileg staða fyrir þjóð sem býr við eitt hæsta hlutfall endurnýjanlegrar orku sem þekkist í veröldinni. Hvernig það gerðist er sérstök saga sem ekki verður sögð hér en hefur verið rakin í greinum á vefsíðunni (sjá lista neðanmáls).
Þótt ekki sé unnt að áætla nákvæmlega heildarkostnað íslensks samfélags vegna loftslagsmála er víst að hann nemur þegar einhverjum tugum milljarða á ári og á að óbreyttu eftir að hækka hratt og örugglega.
Til að gæta hagsmuna Íslands og forða ríkissjóði og þar með almenningi frá ómældum kostnaði á næstu árum og áratugum þrátt fyrir sérstöðu í orkumálum þyrfti að fá undanþágu í aðildarsamningi frá loftslagsstefnu ESB og viðskiptakerfi þess um loftslagsheimildir. Að öðrum kosti mundi Ísland festast í stefnu ESB sem er alls ekki í sambærilegri stöðu og Íslandi í orku og loftslagsmálum. Reyndar er stefna Íslands í ógöngum og fjarri markmiðum en það er önnur saga og stefnunni geta Íslendingar sjálfir breytt þegar þeir vilja.
En að veita umsóknarríki varanlega undanþágu í loftslagsmálum yrði einkar erfitt og viðkvæmt fyrir ESB. Róttækmarkmið um að minnka losun um tugi prósenta og ná svonefndu kolefnishlutleysi (carbon neutrality/net-zero) á árinu 2050 eru hryggjarstykki í stefnu ESB í loftslagsmálum, umhverfismálum, orkumálum og í utanríkisviðskipta- og atvinnumálum.
Loftslagsstefna Íslands nær sem fyrr sagði til viðskiptakerfis ESB með loftslagsheimildir - ETS- sem íslensk skipa- og flugfélög þurfa að kaupa. Þetta er nefnt í fyrrnefndu meirihlutaáliti utanríkismálanefndar en alls ekki þannig að sagt sé að lega landsins langt frá meginlandi Evrópu feli í sér afgerandi sérstöðu Íslands gagnvart ETS. Þá kemur alls ekki fram að krafan hljóti að vera undanþága frá kerfinu til að hlífa almenningi við verðhækkunum vegna dýrari flutninga en ella til landsins vegna viðskiptakerfisins.
Höfundur er sérfræðingur um alþjóðamál og fyrrverandi sendiherra Íslands í Bandaríkjunum og Rússlandi.
*Greinin birtist fyrst á vefsíðu Alberts á Facebook þar sem hann fjallar reglulega um alþjóðamál.
