Jón Gunnars­son og lands­dómur

Útlendingastofnun hefur mánuðum saman neitað Alþingi afhendingu umsókna til þingsins um veitingu ríkisborgararéttar með lögum. Jón Gunnarsson, innanríkisráðherra hefur staðfest í grein á Vísi að stofnunin snuði þingið með vilja ráðherra. Það er grafalvarlegt mál að framkvæmdavaldið telji sér fært að ákveða einhliða hvort og þá hvernig Alþingi geti sinnt sínum störfum. Málið fjallar því ekki aðeins um brotalöm í úrvinnslu umsókna til ríkisborgararétts heldur virðingu framkvæmdavaldsins fyrir löggjafanum. Starfshættir innanríkisráðherra undanfarnar vikur minnir á Tamílamálið danska þar sem ráðherra ruglaði saman persónulegum og pólitískum skoðunum sínum á erlendum ríkisborgurum sem leituðu eftir dvalarleyfi og svo skyldum sínum sem ráðherra. Í Danmörku endaði málið fyrir hinum danska Landsdómi sem ber heitið Ríkisréttur og er fyrirmynd þess íslenska.

Það má svo benda á að Inger Støjberg, fyrrverandi ráðherra innflytjendamála í Danmörku, verður ákærð og látin svara til saka fyrir Ríkisrétt fyrir svipað mál en hún ákvað í sinni ráðherratíð að gefa út ólögleg tilmæli um að láta aðskilja gifta hælisleitendur yngri en átján ára við komuna til Danmerkur. Náði ákvörðunin til 23 para. Málið er styttra komið en Tamílamálið en aftur hugsanlegt dæmi um ráðherra sem telur pólitískar skoðanir sínar og flokksins hafnar yfir lög og samþykktir löggjafans.

Ráðherra gerir grín af málinu og talar niður til þingsins

Grein Jóns Gunnarssonar innanríkisráðherra Ríkisborgararéttur og Alþingi ber þess ekki merki að hér haldi á penna maður sem mjög er umhugað um ráðherraábyrgð sína. Ráðherra talar um „afskaplega undarlega umræðu“. Hann segir hafa komið í ljós að umsóknir til Alþingis „stífli röðina“ hjá Útlendingastofnun. Það er nú heldur vel í lagt að ráðherra tali eins og einhugur sé um þessa skýringu á töfum stofnunarinnar. Þá talar hann um „VIP-röð“ sem er svo fjarri sannleikanum að ráðherra getur hreinlega ekki verið svo illa upplýstur. Umsóknir til Alþingis er einfaldlega annað ferli - önnur leið - ekki betri, ekki einfaldari og ekki gagnsærri en önnur. Útlendingastofnun á lögum samkvæmt að taka við þeim, flokka, vinna umsögn og skila til þingsins. Svo einfalt er málið.

Hitt er svo annað mál að ráðherra á að sjálfsögðu að sjá til þess að stofnanir hans geti sinnt skyldum sínum. Það er það sem bréf Umboðsmanns, sem ráðherra túlkar sem sérstakan málsvara þess að stofnunin og ráðherra geti snuprað þingið, fjallar um. Það fjallar reyndar alls ekkert um afgreiðslu þingsins á ríkisborgararétt heldur er upplýsingaöflun til að meta hvort hefja eigi rannsókn á stjórnsýslu ráðuneytisins. „Framangreind beiðni þessi er sett fram til þess að unnt sé að meta hvort tilefnis sé til að taka framangreinda þætti í stjórnsýslu ráðuneytisins til almennrar athuganar á grundvelli þeirra heimildar sem umboðsmanni er fengin með 5. gr. laga nr. 85/1997“

Hvað er þingið að blanda sér í einstaka umsóknir?

Í stuttu og niðursoðnu máli má veita íslenskan ríkisborgararétt með lögum annars vegar og hins vegar með stjórnvaldsákvörðun. Áralöng hefð er fyrir því að Alþingi taki til umfjöllunar umsóknir um ríkisborgararétt með lögum skömmu fyrir áramót. Hefðin er því til staðar en mikilvægara er nú að lögin eru skýr um heimild þingsins. Sú vinnuregla hefur verið við lýði undanfarin ár að Útlendingastofnun veitir þessum umsóknum viðtöku, rukkar umsækjendur gjald vegna sinnar vinnu og afhendi þinginu þær til umfjöllunar. Ég segi vinnuregla en hún á einmitt líka stoð í lögum. Þetta er ekki greiði sem Útlendingastofnun gerir þinginu heldur skylda. Engin töf hefur orðið á þeim rukkunum þótt ómögulegt sé að ganga frá vinnunni.

Í júní síðastliðnum tilkynnti þáverandi dómsmálaráðherra Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir allsherjar og menntamálanefnd Alþingis að verklagi Útlendingastofnunar vegna þessa umsókna yrði breytt frá og með haustþingi 2021. Tilkynningin er í sjálfu sér alvarlegt inngrip í sjálfstæði löggjafans en svo virðist sem hún hafi ekki vakið næga athygli nefndarmanna og enn síður fjölmiðla og almennings.

Hvers vegna ætli það hafi vakið svo litla athygli síðastliðið sumar að ráðherra taki sér það vald að stýra störfum þingnefndar með því að neita einfaldlega að afhenda umsóknir til þingsins eins og lög kveða um - já og reyndar þingsköp sérstaklega? Ein skýringin er sú að í júní voru stjórnmálamenn margir hverjir uppteknir við kosningar, fjölmiðlar fáliðaðir og dreifðir vegna COVID-19 og umfjöllun um pólitík í lágmarki í samfélaginu. Nefndin var að ljúka störfum, þingið að fara í hlé og kosningabaráttan að hefjast. Nefndin fundaði með Útlendingastofnun 3. Júní (vegna umsókna um vernd) og svo með þáverandi ráðherra þann 8. júní. en þá hafði ráðuneytið þegar tilkynnt um þessar breytingar. Af fundargerðum að dæma var fyrst og fremst verið að reifa sjónarmið ráðherra og stofnunarinnar. Hvorki fyrrverandi nefndarmenn né núverandi hafa tekið undir þá skoðun núverandi ráðherra að samþykkt hafi verið að ekki yrði unnið samkvæmt lögum.

Útlendingastofnun sá ekki ástæðu til að tilkynna þessar breytingar og tók fúslega við greiðslu umsækjenda - 25.000 krónur á umsókn. 23. júní birti stofnunin tilkynningu á sínum vef þar sem útskýrt er að stofnunin útbúi ríkisfangsbréf og sendi til þjóðskrár fyrir þær umsóknir sem þingið samþykkir. Stofnunin sér ekki ástæðu til að tilkynna umsækjendum sérstaklega að stofnunin og ráðherra hafi ákveðið að tefja afhendingu umsókna mánuðum saman svo þingið er ófært um að klára afgreiðslu.

Það er undarlegt að þurfa að segja það en að sjálfsögðu er það ekki svo að framkvæmdavaldið geti þvert á lög stöðvað þingið í sínum störfum.

Í desember tilkynnti þingið að engar umsóknir yrðu afgreiddar fyrir áramót eins og venja er enda hafi Útlendingastofnun trassað afhendingu umsóknanna.

Útlendingastofnun svaraði skömmu síðar og vitnar til bréfs dómsmálaráðuneytisins til Allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis þar sem ráðuneytið tilkynnir þinginu einhliða breytingu á afgreiðslu umsóknanna. Ráðuneytið ber fyrir sig bréf Umboðsmanns Alþingis til dómsmálaráðherra vegna tafa við veitingu ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun, það er tafir á afgreiðslu Útlendingastofnunar á umsóknum sem hún á að afgreiða - ekki Alþingi. Þetta er annað ferli og satt best að segja verð ég að stoppa aðeins við þann leiðinlega ávana stofnana og ráðherra að þvæla þessu saman. Það er augljós tilraun til að misnota aðstöðumuninn milli almennings og stjórnvalda með því að skapa upplýsingaóreiðu sem nýtir sér eðlilegt þekkingarleysi almennings á ferlum stofnanna. Þetta eitt og sér er óþolandi ávani. Stjórnvöld fara með fræðslu- og upplýsingaskyldu. Það á ekki vísvitandi að blanda saman málum einni stundu en tala svo hrokafullt niður til fólks fyrir að skilja ekki alla anga stjórnsýslunnar.

Í bréfi Útlendingastofnunar til Umboðsmanns segir að helsta ástæða tafa sé „sú mikla vinna sem farið hefur í vinnslu umsókna um ríkisborgararétt til Alþingis“. Það er ekki túlkun Umboðsmanns né sérstaklega efni bréfsins. Þvert á móti er erindi Umboðsmanns að kalla eftir svörum frá ráðherra um hvort gripið verði til aðgerða.

Það er hér sem við komum af samhenginu við Tamílamálið. Pólitíkin í þessu máli er sú að Sjálfstæðisflokkurinn og innanríkisráðherrar (dómsmálaráðherra) flokksins hafa alla tíð talað gegn því að erlendir aðilar sem hingað sækja geti fengið ríkisborgararétt með sérstakri lagasetningu - umsókn til Alþingis.

Nokkur dæmi um afstöðu Sjálfstæðismanna

Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins sagði á kosningafundi með Samtökum eldri sjálfstæðismanna í Valhöll að það hafi verið „slæm ráðstöfun“ að veita albönskum fjölskyldum með langveik börn ríkisborgararétt árið 2015. Ráðherra lét einnig hafa eftir sér að lögregla færi ekki óvopnuð í Víðines þar sem fjöldi hælisleitenda beið úrlausna í málum sínum. Það er fyrst og fremst kjánaleg yfirlýsing til að kynda undir vantraust á hælisleitendum til pólitísks ágóða og því held ég þeim ummælum hér inni. „Það var slæm ráðstöf­un að fara rík­is­borg­ara­leiðina í Alban­íu­mál­inu. Það má kannski segja að við höf­um með ein­hverj­um hætti misst stjórn á því máli sem endaði svona,“ sagði Bjarni á fundinum. Við skulum hafa það í huga að hér var Bjarni sem forsætisráðherra að taka sérstaklega fyrir nokkra einstaklinga, og gefa út yfirlýsingu um að hann telji ekki rétt að þau séu ríkisborgarar.

Svo spyr fólks sig hvers vegna innflytjendur telji á sig halla á Íslandi. Mál þeirra sem þáverandi forsætisráðherra opinberaði andstöðu sína við höfðu vakið mikla athygli, ekki síst vegna yngstu fjölskyldumeðlimanna, Kevin litla sem glímir við ólæknandi slímseigjusjúkdóm og Arjans sem er með hjartagalla. Almenningur man líklega enn eftir fréttamynd Kristins Magnússonar í Stundinni af Kevin litla með tuskudýr við útidyr heimili síns kvöldið sem lögregla sótti fjölskylduna svo vísa mætti þeim úr landi. Bjarni Benediktsson hefur endurtekið talað gegn því að þingið afgreiði umsóknir um ríkisborgararétt. Síðast á þriðjudag, 25.01.2022, þegar þingmenn flestra flokka gagnrýndu ráðuneytið og Útlendingastofnun.

Í byrjun árs 2019 birti Sigríður Andersen, þáverandi dómsmálaráðherra, drög að frumvarpi til laga um Íslenskan ríkisborgararétt, í samráðsgátt stjórnvalda með það að markmiði að fjarlægja lagaheimild Alþingis til að veita ríkisborgararétt. Skömmu eftir birtinguna sagði Sigríður af sér sem ráðherra í kjölfar framgöngu hennar við skipan dómara við Landsrétt. Áslaug Arna lagði síðar frumvarpið fram en féll frá þessari breytingu vegna mikillar andstöðu. Árið 2017 sat Sigríður sem dómsmálaráðherra hjá í atkvæðagreiðslu um veitingu ríkisborgararéttar 51 einstaklings. Þá benti Sigríður einmitt á að nú þegar hún væri ráðherra gæti hún haft talsverð áhrif á þessi mál. „Ég hef bent á það að mér finnist þessi framkvæmd hér eins og hún er orðin í dag, með sjálfkrafa afgreiðslu Alþingis á einstaka umsóknum, ekki í takt við það jafnræði eins og menn myndu vilja hafa, eða að minnsta kosti ég, í þessum málum,“ sagði Sigríður þegar hún gerði grein fyrir atkvæði sínu. „Ég er í þeirri ágætu stöðu núna að geta haft áhrif á framkvæmdina til framtíðar og hef í hyggju á næsta þingi að boða hér einhverjar breytingar með frumvarpi um breytta framkvæmd á þessu af hálfu Útlendingastofnunar.“

Þeir sem fylgst hafa með útlendingamálum almennt þekkja vel þá grimmd sem einkennt hefur störf dóms- og innanríkisráðherra Sjálfstæðisflokksins. Sigríður Andersen beitti sér harkalega sem dómsmálaráðherra þegar kom að því að þrengja að þeim sem sóttu um vernd hér á landi samhliða þeim skoðunum hennar að þingið ætti ekki að veita ríkisborgararétt sérstaklega. Enginn vafi er um að lög um Íslenskan ríkisborgararétt felur Alþingi þessa leið. Alþingi veitir einstaka aðilum ríkisborgararétt með lagasetningu. Sigríður svipti barnafjölskyldur framfærslufé með breytingu á reglugerð og vildi girða fyrir fjölskyldusameiningu kvótaflóttafólks svo dæmi séu tekin.

Áslaug Arna lagði blessun sína við bann við heimsóknir til flóttafólks, Rúmlega 300 börnum hefur verið vísað úr landi síðan 2013 en Sjálfstæðisflokkurinn hefur farið með dómsmálaráðuneytið samfleytt á þessu tímabili.

Þótt málefni flóttafólks séu ekki hið sama og veiting ríkisborgararéttar verður að hafa þetta í huga þegar talað er um pólitíkina í málinu. Þrátt fyrir andmæli og uppgerðarhneykslan þegar snert er á kaldranalegri stefnu Sjálfstæðisflokksins í málefnum erlendra einstaklinga sem hingað sækja liggur einfaldlega fyrir að flokkurinn vill allt gera svo koma megi í veg fyrir bætta réttarstöðu þessa fólks og þar eru umsækjendur um ríkisborgararétt ekki undanskildir þótt flokkurinn virðist taka sérstaka ánægju út úr því að koma grimmilega fram við hælisleitendur.

Vandi dómsmálaráðherra er þó sú að hugmyndafræði fríar hann ekki ábyrgð. Hann getur ekki látið eins og skoðanir flokksfélaga sé æðri lögum.

Árið 2019 sagði fyrrverandi forstöðumaður leyfasviðs Útlendingastofnunar að með nýjum útlendingalögum sem samþykkt voru árið 2016 hafi „harðneskjan [verið] fest í sessi.“ Það var Stundin sem fjallaði um ummælin „Hreiðar Eiríksson, lögfræðingur og fyrrverandi starfsmaður Útlendingastofnunar, segir að heildarlöggjöfin um útlendingamál sem Alþingi samþykkti árið 2016 hafi verið „Trójuhestur sem bar í sér „blauta drauma“ þeirra starfsmanna Útlendingastofnunar sem vilja beita afli stjórnvalda af fullum krafti til að „vernda“ Ísland fyrir útlendingum“. “

Það sem er merkilegt við þessa löggjöf er að hún var samþykkt við mikinn fögnuð þingmanna sem klöppuðu sér á bakið fyrir að hafa náð saman þvert á flokka. Pólitískt setti þessi vinna tóninn í nokkur ár þar sem allir flokkar túlkuðu lögin sem sigur fyrir sýna stefnu. Í því umhverfi töldu ráðherrar sig nánast hafa óskorað vald til að þrengja stöðugt að réttindum fólks. Útlendingastofnun hefur svo sannarlega ekki blíðkast eftir samþykkt laganna. Samþykkt þessa laga einkennist af pólitískum kjánaskap þeirra sem komu að því að.

Ég man vel eftir þessari umræðu og forréttindablindunni sem einkenndi málið. Lögin voru gagnrýnd af þeim sem um þau fjalla og þeirra sem starfa í málaflokknum. Þau færðu Útlendingastofnun meira vald og í raun minna eftirlit og eru einmitt blautur draumur þeirra sem vilja frið til að kasta sem flestum úr landi og gera lífið óbærilegt fyrir þá sem eru í umsóknarferli um vernd.

Lærdómurinn fyrir þá sem mæta vilja fólki með „hörðum stálhnefa“ er mikilvægi þess að skrúfa fyrir möguleika fólks á að sækja til dæmis til þingsins vegna sérstakra aðstæðna. Ramminn er hannaður þannig að ein ógagnsæjasta stofnun landsins tekur ákvarðanir út frá þröngum lagaramma. Engin yfirsýn, ekkert sólarljós og minna vesen. Það er svo kannski plús fyrir þessa gerð stjórnmálamanna að verið er að níðast og brjóta á fólki sem ekki eru kjósendur (allavega ekki enn).

Þetta er það sem vakir fyrir því stjórnmálafólki sem sí og æ tuðar yfir því að löggjafinn sinni því hlutverki sínu og taki við umsóknum frá fólki um ríkisborgararétt. Alþingi fer með þetta hlutverk meðal annars vegna þess að rammi ríkisborgararéttar er svo strangur að sumir geta einfaldlega ekki uppfyllt hann. Þekkt dæmi eru til dæmis Damon Albarn og Bobby Fischer sem fengu ríkisborgararétt með umsókn til Alþingis. Þetta eru hörmuleg dæmi um eðli og samfélagsstöðu umsækjenda til Alþingis og alveg furðulegt að heyra Sjálfstæðismenn nefna þau sem lýsandi dæmi. Tja, nema að markmiðið sé að mála upp ranga mynd um einhverskonar „VIP-röð“ fólks sem nenni ekki hina ‘réttu’ leið.

Þessi dæmi vekja athygli en mál einstaklinga sem uppfylla ekki skilyrði um íslenskukunnáttu vegna lestrarörðugleika gera það oftast ekki. Já, það eru raunveruleg dæmi um slíkt. Fólk sem búið hefur hér á landi árum saman en fékk einfaldlega ekki skólagöngu í æsku og uppfylla því ekki skilyrði sem Útlendingastofnun verður að vinna eftir með einföldum hætti. Það er forréttindablinda á háu stigi að sjá ekki að ástæða þess að Alþingi fer með þetta hlutverk er vegna þess að aðstæður og neyð fólk getur verið slík að þau geta ekki sótt um ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun. Til er dæmi um fólk sem þáði fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi vegna erfiðleika á árum áður. Þessir aðilar geta ekki fengið ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun - fátækt fólk er útilokað þar. Aðrir hafa búið hér á landi lengi en koma frá svæðum þar sem ekki er hægt að fá fæðingarvottorð frá og geta því ekki uppfyllt skilyrði fyrir ríkisborgararétt samkvæmt stjórnvaldsákvörðun um að sanna uppruna sinn. Þetta vita stjórnmálamenn sem keppast við að mála þetta fólk upp sem „VIP“ lið sem hoppi yfir girðinguna.

Getur Jón speglað sig í Tamílamálinu?

Árið 1988 hóf Umboðsmaður danska þingsins að rannsaka afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á umsóknum tamílskra flóttamanna til Danmörku. Umboðsmaður komst að því ári síðar að „sérlega ámælisvert“ hafi verið að dómsmálaráðuneytið og Útlendingastofnun hafi ekki lokið umfjöllun umsóknanna innan hæfilegs tíma. Tamílamálið eiga flestir Alþingismenn og ráðherrar að þekkja nokkuð vel enda var unnin sérlega gagnleg samantekt fyrir þingmannanefnd sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Viðbrögð danska þingsins við rannsókn umboðsmanns var skipan rannsóknardómstóls. „Rannsóknin og meðferð málsins var umfangsmikil og lauk með skýrslu árið 1993. Skýrslan var 2218 síður og eftirrit með yfirheyrslum voru 2782 síður. Skýrslan tók m.a. á þætti þriggja ráðherra í málinu Eriks Ninn-Hansen, dómsmálaráðherra 1982-1989, H.P. Clausens, dómsmálaráðherra 1989 og forseta þjóðþingsins 1989-1993 og Poul Schlüters forsætisráðherra 1982-1993. Í skýrslunni voru þeir gagnrýndir og ríkisstjórnin sagði af sér í kjölfarið. H.P. Clausen sagði enn fremur af sér sem forseti þingsins,“ segir í samantektinni sem unnin var fyrir Alþingi.

Í skýrslunni var fjallað um embættisverk ráðherra er varða; Lögmæti ákvörðunar Eriks Ninn-Hansens um að umsóknir kæmu ekki til afgreiðslu, Tilraunir hans til að koma í veg fyrir athugun umboðsmanns, hvort upplýsingagjöf til þingsins hafi verið sönn og fullnægjandi, viðbrögð forsætisráðherra við embættisstörfum dómsmálaráðherra og hvort þau hafi verið í samræmi við eftirlitsskyldu hans. Skýrslan tók sömuleiðis sérstaklega fyrir upplýsingagjöf forsætisráðherra til þingsins og laganefndar. Sérstaklega var athugað hvort upplýsingagjöfin hafi verið ófullnægjandi eða röng gegn betri vitund. Erik Ninn-Hansen var dæmdur til fjögurra mánaða fangelsis fyrir brot á ráðherraábyrgð.

Hér heima í nútímanum hefur ráðuneytið sent tilmæli til Útlendingastofnunar um að skila ekki til þingsins innan tímaramma. Upplýsingagjöf til þingsins er í besta falli villandi og þingið verið tafið mánuðum saman. Sömuleiðis hefur ráðherra ekki verið til svara um málið fyrr en upp úr sauð og aðeins eftir að hann skrifaði grein þar sem hann tuðar yfir því að þingmenn fyrir að ræða málið undir fundastjórn forseta. Það þá þegar þingmenn óskuðu þess að þingforseti standi með þinginu og riti bréf til ráðherra.

Þarf Jón að óttast landsdóm?

Það fer eftir því hvaðan þú horfir á málið. Landsdómur er sérstaklega nefndur í stjórnarskránni. Það er hlutverk hans að fjalla um hugsanleg brot á ráðherraábyrgð. Þingið fer með kæru. Lögin eru nokkuð skýr þegar kemur að hlutverki dómsins. Hins vegar hafa stjórnmálamenn ákveðið í eigin kreðsum að þeim finnist þetta svolítið skítug leið og hafa sameiginlega komist að þeirri niðurstöðu að stemmingin í mötuneyti Alþingis bjóði ekki upp á Landsdóm. Það ríkir furðulega mikil sátt að stjórnmálamenn geti komið sér saman um að táfýlumenning þeirra sjálfra trompi einfaldlega lög og eftirlitsskyldu.

Og það er kannski einmitt þessi pólitíska menning sem veldur því að dómsmálaráðherra finnur ekki nokkra ástæðu til að óttast.

Höfundur er Framkvæmdastjóri Íslandsdeildar Transparency International