Í fullveldi hvers ríkis felast nokkurs konar knippi réttinda sem varða sjálfsákvörðunarrétt þess, viðurkenndur af öðrum ríkjum sem njóta gagnkvæmrar viðurkenningar á eigin sjálfsákvörðunarrétti. Þannig fer hvert fullvalda ríki með sitt eigið löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald án afskipta annarra ríkja. Fræðimenn hafa meðal annars rakið tilurð hugtaksins til réttarheimspekinganna Jean Bodin (1529-1596) og Hugo Grotius (1583–1645), friðarsamninganna í Vestfalíu (1648) og stofnsáttmála Sameinuðu Þjóðanna (1946). Með Vestfalíu samningunum var komið á þeirri grundvallarreglu að yfirvöld í hverju ríki færu með stjórn þess, án utanaðkomandi afskipta annarra ríkja. Þau knippi réttinda, sem fylgja fullveldi, eiga sér nokkra hliðstæðu í eignarrétti, sem gefur eiganda þrenns konar réttindi: (a) að nýta eignina að eigin vild, (b) að útiloka aðra frá nýtingu hennar og (c) að framselja eignina til þriðja aðila.
Í tilefni af þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarviðræður við Evrópusambandið (ESB) þann 29. ágúst næstkomandi, ásamt nýlegum ummælum fyrrum aðstoðar- og varaseðlabankastjóra um fullveldishugtakið og peningastefnuna í skoðanapistli þann 27. júlí sl. og í útvarpsþættinum Sprengisandur þann 2. ágúst sl., er ekki úr vegi að fjalla með nákvæmari hætti um samband þessara tveggja.[1] Margir lögfræðingar, meðal annars F.A. Mann og Arthur Nussbaum og hagfræðingar eins og Robert Mundell, til viðbótar við embættismenn innan vébanda ESB hafa fjallað um þetta viðfangsefni.[2]
Mundell hlaut Nóbelsverðlaunin í hagfræði árið 1999 fyrir „greiningu sína á peninga- og ríkisfjármálastefnu undir mismundandi skipan gjaldeyrismála ríkja (e. exchange rate regimes) og greiningu á hagkvæmasta fyrirkomulagi myntsvæða (e. currency areas)“. Í grein sinni árið 2002 um myntbandalög og vandkvæði fullveldishugtaksins setti Mundell viðeigandi fullveldis ákvæði í tvo flokka.[3] Annars vegar stefnu forræði (e. policy sovereignty) og hins vegar lagasetningar forræði (e. legal sovereignty). Hann nefndi dæmi um það að innan gjaldmiðlasambands gæfi ríki frá sér stefnu forræði við það að taka upp fastegengisstefnu, t.d tengingu við annan gjaldmiðil, en lagasetningar forræði á upptöku annars gjaldmiðils á kostnað síns eigin, eins og í tilfelli evrunnar. Þá taldi Mundell hugtakið peningalegt fullveldi þríþætt: (1) rétturinn að ákvarða reikningseiningu (e. unit of account), (2) rétturinn að ákvarða greiðslumáta (e. means of payment) eða lögeyri (e. legal tender) og (3) rétturinn til útgáfu peninga. Að lokum fjallaði Mundell um samhengið á milli myntbandalaga, sem hafa mismunandi birtingarmyndir, og fullveldishugtaksins.[4]
Er þannig ljóst að með upptöku evru í framhaldi af inngöngu í ESB er Ísland að framselja veigamikinn hluta af fullveldisrétti sínum, ekki bara af peningalegu fullveldi, til Evrópska seðlabankans.
Í þessari grein ætla ég aftur á móti að leggja út frá skilgreiningum Claus D. Zimmermann, eins og þær birtast í bók hans A Contemporary Concept of Monetary Sovereignty (2013). Zimmermann er með doktorspróf í bæði hagfræði og lögfræði og skilgreiningar hans á peningalegu fullveldi eru að dómi undirritaðs skýrari en annarra fræðimanna, sérstaklega í því alþjóðlega stofnanumhverfi sem ríki heims búa við í dag. Hugmyndir hans fjalla einmitt um framsal fullveldis af hálfu ríkja til slíkra stofnana og birtingarmynd samnýtingar fullveldisins (e. shared sovereignty) í því sambandi. Geta þær því verið hafðar að leiðarljósi við að svara þeirri spurningu, sem brennur á allra vörum, um framsal fullveldis Íslands við inngöngu í ESB og í framhaldinu upptöku evru.
Peningalegt fullveldi og skilgreiningar Zimmermann
Zimmermann skilgreinir einnig peningalegt fullveldi (e. monetary sovereignty), sem knippi fimm aðskildra réttinda. Þau samanstanda af réttindum fullvalda ríkis:
- Að gefa út lögeyri
- Að móta sjálfstæða peningastefnu
- Að ákvarða gengisstefnu
- Að setja lög um viðskipti og fjármagnsflutninga á milli landa
- Að setja lög um starfsemi á fjármálamarkaði og eftirlit með henni.
Munum við nú fjalla nánar um hvert og eitt þeirra.
Í fyrsta laginn réttinn til að slá mynt og gefa út seðla, sem lögeyrir innan landamæra hvers fullvalda ríkis. Þetta er veigamesti réttur sem nokkurt ríki getur haft.[5] Þannig sagði Bodin, faðir nútíma kenningarnar um fullveldi, að þessi réttur væri aðal viðmið fullveldis. Nussbaum bætti um betur og sagði að án þessara réttinda gæti ríki ekki talist sjálfstætt (eða fullvalda). Þessi réttindi ríkisvaldsins gagnvart þriðja aðila hafa nær undantekningalaust verið staðfest af dómstólum, eins og t.d. alþjóðadómstól (Permanent Court of International Justice) Þjóðarbandalagsins (League of Nations) (1929) og Hæstarétti Bandaríkjanna (1935). Komu því verulega á óvart orð bankastjórans fyrrverandi á Sprengisandi („Ég held að það sé ekkert fullveldi fólgið í því að vera með sjálfstæðan gjaldmiðil“), sérstaklega í samanburði við skrif hans árið 2021 um sama efni („Óaðskiljanlegur þáttur fullveldisins er réttur hins fullvalda ríkis til að haga gjaldeyris- og peningamálum eftir eigin óskum.“) Er þannig ljóst að með upptöku evru í framhaldi af inngöngu í ESB er Ísland að framselja veigamikinn hluta af fullveldisrétti sínum, ekki bara af peningalegu fullveldi, til Evrópska seðlabankans (ECB).
Í öðru lagi réttinn til að móta og framfylgja sjálfstæðri peningastefnu, m.a. með beitingu stýrivaxta. Er þannig augljóst að með upptöku evru í framhaldi af inngöngu í ESB væri Ísland að framselja þennan hluta af peningalegu fullveldi sínu til ECB, sem færi með peningastefnu landsins í stað Seðlabanka Íslands. Valkostum stjórnvalda í peninga- og gengismálum hefur að þessu leyti verið vel lýst í Mundell-Fleming haglíkaninu, sem Mundell (1963) og Marcus Fleming (1962), sem starfaði hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum (AGS), þróuðu hvor í sínu lagi. Samkvæmt Mundell-Fleming líkaninu er ómögulegt fyrir stjórnvöld að hafa samtímis (1) fast gengi gjaldmiðils, (2) frjálsa fjármagnsflutninga og (3) sjálfstæða peningastefnu, heldur þurfa að velja tvenn markmið af þremur (e. trilemma).
Í þriðja lagi réttinn að ákvarða gengisstefnu og skipan gjaldeyrismála. Með ákvæðum 1. gr. IV. kafla samþykkta AGS (skuldbindingar varðandi skipan gjaldeyrismála) eru þannig settar fjórar skyldur á herðar aðildarríkja varðandi samvinnu til að tryggja fyrirsjáanleika í skipan þessara mála og að styðja við stöðugleika gjaldeyriskerfi heimsins (e. system of exchange rates). Í ákvæðum iii. liðar segir þannig berum orðum að “[aðildarríki] skulu ekki misnota gjaldmiðla eða gjaldeyrismarkaði til að hindra aðlögun greiðslujafnaðar eða öðlast óeðlilegt samkeppnisforskot á önnur aðildarríki”.[6]
Samkvæmt Mundell-Fleming líkaninu er ómögulegt fyrir stjórnvöld að hafa samtímis (1) fast gengi gjaldmiðils, (2) frjálsa fjármagnsflutninga og (3) sjálfstæða peningastefnu, heldur þurfa að velja tvenn markmið af þremur.
Til viðbótar skyldum Íslands gagnvart AGS hafa stjórnvöld skyldum að gegna gagnvart öðrum aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) og þau gagnvart Íslandi.[7] Sáttmálar WTO ná til viðskipta með vörur, þjónustu og hugverkaréttindi og í þeim felast áform einstakra ríkja að lækka tolla og aðrar viðskiptahindranir og viðhalda opnum mörkuðum. Í ákvæðum 3. gr. samnings WTO um styrki og mótvægisaðgerðir er aðildarríkjum (með nokkrum undanþágum) óheimilt að styrkja innlenda framleiðslu á kostnað framleiðslu annarra ríkja.[8] Í slíkum tilfellum getur WTO beitt mótvægisaðgerðum gagnvart því aðildarríki, sem brýtur í bága við þessi ákvæði, vegna viðskipta við annað aðildarríki.
Ljóst er að með inngöngu í ESB og upptöku evru mun Ísland framselja „AGS hluta“ þessa réttar. Gagnkvæmar skyldur aðildarríkja WTO, þ.m.t. Íslands, ættu þó ekki að breytast með inngöngu aðildarríkis í ESB.
Í fjórða lagi réttinn að setja lög um og ákvarða takmarkanir, ef einhverjar, á viðskiptum og fjármagnsflutningum á milli landa. Hér hefur Ísland að einhverju leyti þegar framselt að hluta til peningalegt fullveldi sitt: annars vegar til AGS og hins vegar til Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD), en Ísland var í hópi ríkja sem stofnuðu bæði til AGS (1945) og OECD (1960).
Í ákvæðum a. liðar 2. gr. 8. kafla (almennar skuldbindingar meðlima) samþykkta AGS segir að „enginn meðlimur skuli, án samþykkis sjóðsins, takmarka greiðslur og millifærslur vegna [alþjóðlegra vöru- og þjónustuviðskipta]“. Því til viðbótar kemur fram í ákvæðum b. liðar sömu greinar að „[gjaldmiðlasamningar], sem varða gjaldmiðil einhvers meðlims og er ósamþýðanlegur gjaldeyristakmörkunum þess meðlims sem settar eru með hliðsjón af ákvæðum samþykktanna skulu ekki vera bindandi innan landamæra meðlima.“ Til nánari útskýringar þá birti AGS meðlimum túlkun sína á ákvæðum þessa b. liðar 2. gr. VIII. kafla þann 10. júní 1949. Þar kom fram að í merkingu þessa ákvæðis fælist að gjaldmiðlasamningum, sem væru í andstöðu við ákvæði samþykkta AGS, ætti í raun að vera vísað frá dómstólum annarra meðlima sjóðsins. Með því að undirgangast skilmála samþykkta AGS hafi meðlimir samþykkt að innleiða regluna hér á undan í landslög. Má segja að með þessu hafi AGS e.t.v. „komið í bakið“ á aðildarríkjum.
Þá kemur fram í ákvæðum í 3. gr. 6. kafla (fjármagnsflutningar) samþykkta AGS að „[meðlimir] megi viðhalda takmörkunum eins og nauðsynleg er til að stýra flæði alþjóðlegs fjármagns, en engum meðlimi er heimilt að viðhalda slíkum takmörkunum á þann hátt sem mun takmarka greiðslur fyrir alþjóða vöru- og þjónustuviðskipti eða leiða til tafa á greiðslum skuldbindinga.“
Þess ber að geta að ofangreind þrjú ákvæði eru óbreytt frá fyrstu samþykktum AGS frá 22. júlí 1944.
Með inngöngu í ESB mundi þetta framsal aukast enn frekar t.d. með innleiðingu tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins í íslensk lög (ekki reglugerða, sem fara í gegnum EES) og formlegri viðurkenningu á hlutverki Evrópsku bankastofnunarinnar.
Í ákvæðum d. liðar 2. gr. samkomulags OECD eru lagðar skyldur á herðar aðildarríkja, þ.m.t. Íslands, að leitast við að minnka eða afnema hindranir í millilanda viðskiptum með vöru og þjónustu og viðhalda og útvíkka frelsi í fjármagnsflutningum. Fljótlega eftir stofnun innleiddi OECD ráðið svo reglugerðir þar að lútandi, sem að dómi Zimmermann kveða á um víðtækari skyldur heldur en samþykktir AGS og jafnvel ákvæði tvíhliða fjárfestinga samninga.[9]
Í fimmta lagi réttinn að setja lög um starfsemi á fjármálamarkaði og eftirlit með henni, en markmið þessa hlutverks er að varðveita orðspor og að styðja við markmið um fjármálastöðugleika. Ísland hefur að hluta til þegar framselt þetta vald sitt í gegnum samninginn um evrópska efnahagssvæðið (EES), m.a. með innleiðingu reglugerða ESB. Innlend stjórnvöld (Alþingi, ráðherra og Seðlabanki Íslands) setja þó og framfylgja innlendum lögum og reglum t.d. varðandi lausafjárhlutfall, áhættuvægi skuldbindinga, eiginfjárauka og vernd neytenda í viðskiptum við banka. Með inngöngu í ESB mundi þetta framsal aukast enn frekar t.d. með innleiðingu tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins í íslensk lög (ekki reglugerða, sem fara í gegnum EES) og formlegri viðurkenningu á hlutverki Evrópsku bankastofnunarinnar (EBA).
Þessi réttur fluttist aftur heim til Bretlands eftir útgöngu þess úr ESB (2020), þar sem stjórnvöld landsins þurftu ekki að undirgangast nein lög eða reglur úr ranni EBS eftir það. En þrátt fyrir þessa óhrekjanlegu staðreynd sagði bankastjórinn fyrrverandi á Sprengisandi að „[Bretar væru] ekkert meira fullvalda eftir að þeir gengu út [úr ESB]“.
Lokaorð
Það er eðlilegt fyrir ríki sem vilja vera í alþjóðlegu samstarfi á sviði efnahagsmála, að framselja að hluta til peningalegu fullveldi sínu. Ísland og önnur ríki, sem við teljum sambærileg, hafa gert það, eins og rakið var hér á undan. Af þeim fimm réttindaflokkum peningalegs fullveldis, sem Zimmermann lýsti, hefur Ísland:
- Ekki framselt forræði sitt á myntsláttu og ákvörðun lögeyris, en mun framselja það til ECB með upptöku evru.
- Ekki framselt forræði sitt á peningastefnu, en mun framselja það til ECB með upptöku evru.
- Framselt að hluta til forræði á gengisstefnu og skipan gjaldeyrismála til AGS og WTO, en hefur fengið í skiptum fjárhagslegar fyrirgreiðslur hjá AGS og varnir gagnvart ríkjum, sem veikja gjaldmiðla sína viljandi, hjá WTO.
- Framselt að hluta til rétt sinn á að setja skorður á viðskipti eða fjármagnsflutninga á milli landa til AGS og OECD, en fengið í staðinn fjárhagslegar fyrirgreiðslur hjá AGS og stöðu á meðal efnahagslega sterkustu þjóða heims hjá OECD.[10]
- Framselt að hluta til rétt sinn að setja lög um fjármálamarkaði í gegnum EES, en auka framsal þessara réttinda enn frekar með inngöngu í EBS og upptöku evru.
Stjórnvöldum ber skylda að taka ákvarðanir um framsal á fullveldi, eins og reyndar allar ákvarðanir, á grundvelli kostnaðar- og ábatagreiningar og takmarka framsal við þau réttindi þar sem ábati framsals er meiri en kostnaðurinn.[11] Það hefur aldrei verið meiri þörf fyrir slíka greiningu heldur en nú.
Með inngöngu Íslands í ESB og upptöku evru verður viðbótar framsal okkar svo umfangsmikið að telja verði að Ísland hafi þar með afsalað sér peningalegu fullveldi sínu. Það verður dýru verði keypt og um það verður ekki samið.
Með inngöngu í ESB og upptöku evru munu íslensk stjórnvöld – án slíkrar greiningar – framselja tvö af veigamestu réttindum okkar á sviði peningalegs fullveldis, þ.e. réttinn til útgáfu lögeyris og forræðis á peningastefnu. Í samanburði við framsal annarra réttinda, sem fjallað var um hér á undan, er um að ræða fullt framsal og framsal til yfirþjóðlegs valds. Því til viðbótar fylgir inngöngu og upptöku gríðarleg áhætta með viðbótarframsali á réttindum okkar til ESB að setja lög um starfsemi á fjármálamarkaði, eins og t.d. innleiðing tilskipunar um sameiginlegan innstæðutryggingarsjóð, sem gæti verið með ríkisábyrgð.
Óháð því hvort að við styðjumst við fullveldis hugmyndir Zimmermann eða Mundell, er ljóst að með inngöngu Íslands í ESB og upptöku evru verður viðbótar framsal okkar svo umfangsmikið að telja verði að Ísland hafi þar með afsalað sér peningalegu fullveldi sínu. Það verður dýru verði keypt og um það verður ekki samið.
Höfundur er fyrrverandi forstjóri Bankasýslu ríkisins og hefur meira en 30 ára starfsreynslu á innlendum og erlendum fjármálamörkuðum.
[1] Þá ber einnig að geta þess, að bankastjórinn fyrrverandi ritaði ítarlega grein um þetta efni árið 2021. Sjá Arnór Sighvatsson. “Fullveldi og peningastefna” Efnahagsmál nr. 10, bls. 3-62. Seðlabanki Íslands, júní 2021.
[2] Til dæmis François Villeroy de Galhau hjá Seðlabanka Frakklands og Piero Cipollone hjá Seðlabanka Evrópu (ECB), en áherslur þeirra hafa snúið að peningalegu fullveldi Evrópu, ekki einstakra ríkja.
[3] Þessi grein Mundell “Monetary Unions and the Problems of Sovereignty” birtist í janúar 2002, á sama tíma og evran var tekin upp af undirliggjandi aðiladarríkjum myntbandalagsins, en var styttri útgáfa af fyrirlestri hans á ráðstefnu í september 1997 í Trento, Ítalíu .
[4]Þá hafa háttsettir embættismenn innan vébanda ESB fjallað um peningalegt fullveldi í nýlegum ræðum, t.d. François Villeroy de Galhau hjá Seðlabanka Frakklands og Piero Cipollone, en þar hafa áherslur þeirra verið á peningalegt fullveldi Evrópu, sérstaklega gagnvart bandaríkjadal og Bandaríkjunum.
[5] Í Rómarrétti er vitnað í hugtakið ius cudendae monetae.
[6] Þess ber að geta að eftir endalok Bretton Wood kerfisins hefur aðildarríkjum AGS verið heimilt að ráða skipan eigin gjaldeyrismála, fyrir utan notkun gullfótar. Þannig hefur AGS skipt skipan gjaldeyrismála aðildarríkja í átta flokka. Aftur á móti er beitingu þeirra sett takmörk með ákvæðum 1. gr. IV. kafla.
[7] Í þessum skilningi eru skyldur Íslands “lóðréttar” í tifelli AGS; en “láréttar” í tilfelli WTO.
[8] Til dæmis niðurgreiðsla á innlendri vöru til útflutnings eða neyslu innanlands í samkeppni við influtta vöru.
[9] Þannig er athyglisvert að þegar Zimmermann ritaði bók sína var Ísland eina aðildarríki OECD með fjármagnshöft (e. capital controls).
[10] Ísland var eitt af 18 stofnríkjum OEEC (1948), forvera OECD, sem hafði umsjón með Marshall aðstoðinni m.a. með sameiginlega hagsmuni ríkjanna að leiðarljósi.
[11] Ekki er ljóst hvort að ráðist hafi verið í slíkar greiningar af hálfu íslenskra stjórnvalda vegna þátttöku landsins í stofnun AGS, OECD eða WTO, en af reynslunni að dæma virðist ábatinn hafa verið meiri en kostnaðurinn.
